Тема: Строительство, реконструкция и эксплуатация линейных объектов на землях лесного фонда

В соответствии со ст. 101 «Земельного кодекса Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее – «ЗК РФ»; «Земельный кодекс») к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).
Земли лесного фонда занимают около 60 % всей территории России. С учетом того, что, с одной стороны, государством был провозглашен принцип устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов и обеспечения защиты и охраны лесов (ст. 1 «Лесного кодекса Российской Федерации» от 04.12.2006 № 200-ФЗ ; далее – «ЛК РФ»; «Лесной кодекс»), с другой стороны размещение линейных объектов, которое неизбежно сопровождается сокращением объема лесной растительности, зачастую объективно возможно исключительно на землях лесного фонда, вопросы размещения линейных объектов не землях лесного фонда являются одним из наиболее ярких примеров столкновения частных и публичных интересов в сфере лесопользования, определение баланса которого крайне затруднительно и в настоящий момент до сих пор в полной мере не осуществлено. На указанное противоречие указывалось в научной литературе: так, нельзя не согласиться с неоднократно выраженным мнением о том, что хотя большая часть линейных объектов находится в частной собственности, несомненно, имеется публичный интерес к процессу их строительства, реконструкции и эксплуатации, а также охране. И задача как законодателя, так и правоприменителя состоит в поддержании баланса частных и публичных интересов.
Перед тем как перейти непосредственно к введению необходимо дать определения основным понятиям, используемым в настоящей работе.
Прежде всего, стоит остановиться на понятии линейного объекта, которое само по себе является спорным вопросом, решение которого не входит в предмет настоящего исследования. Здесь и далее под линейными объектами будут пониматься линии электропередачи, линии связи, дороги, трубопроводы и другие линейные объекты, а также сооружения, являющиеся неотъемлемой технологической частью указанных объектов (определение, закрепленное в п.4 ч.1 ст.21 ЛК РФ, п.2 Приказа Рослесхоза от 10.06.2011 № 223 «Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов» ; далее – «Правила», «Приказ №223»).
Лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и ЛК РФ (ст.7 ЛК РФ). Лесным законодательством, в свою очередь, регулируются отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (лесные отношения). Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений, древесины и иных добытых лесных ресурсов регулируются гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами (ст.3 ЛК РФ). В настоящей работе речь пойдет, прежде всего, о лесных участках, расположенных в границах земель лесного фонда.
Под «размещением линейных объектов» далее будет пониматься «строительство, реконструкция и эксплуатация линейных объектов» (п.7 ч.5 ст.27 ЗК РФ) .
Объектом настоящего исследования является институт строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов на землях лесного фонда, а также общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением указанной деятельности. В работе рассматриваются спорные вопросы, связанные с определением специфики прав, на которых предоставляются лесные участки для указанных целей, в частности: особенностями договора аренды лесного участка, а также вопрос о применимости при осуществлении пользования лесами ряда специфических институтов земельного законодательства (как, например, пользование землями и земельными участками без их предоставления) и потенциальной возможности использования земель лесного фонда собственниками линейных объектов в отсутствие договорных отношений. Кроме того, в работе рассматриваются вопросы, связанные с охраной лесов, в частности: оценивается достаточность установленных законодателем и правоприменительными органами мер, направленных на защиту лесов при строительстве, реконструкции и эксплуатации линейных объектов.
Предметом исследования является нормативно-правовая база, с помощью которой осуществляется правовое регулирование строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов на землях лесного фонда, практика ее применения и перспективы развития. Указанная нормативно-правовая база включает в себя, в частности, следующие основополагающие нормативные правовые акты, так или иначе регулирующие порядок осуществления указанной деятельности:
- «Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 № 200-ФЗ;
- «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ;
- «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ (далее – «ГК РФ», «Гражданский кодекс»);
- «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее – «ГрК РФ», «Градостроительный кодекс кодекс»);
- Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и пр.
Целью настоящей работы является изучение и анализ комплекса проблем, связанных со строительством, реконструкцией и эксплуатацией линейных объектов на землях лесного фонда, исследование современного состояния правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, внесение на основании исследования предложений по совершенствованию указанных норм, а также выработка рекомендаций по разрешению спорных вопросов.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
- определить особенности договора аренды для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов на землях лесного фонда;
- проанализировать возможность и особенности заключения нескольких договоров аренды в отношении лесного участка;
- оценить с точки зрения действующего законодательства и судебной практики возможность эксплуатации линейных объектов без заключения договора аренды лесного участка;
- провести анализ новых институтов земельного законодательства, введенных в действие 1 марта 2015-ого года, применительно к землям лесного фонда, в частности, оценить применимость института использования земель и земельных участков без их предоставления;
- оценить с точки зрения действующего законодательства сложившуюся по соответствующим вопросам судебную практику, а также выраженные в той или иной форме позиции Федерального агентства лесного хозяйства (далее – «Рослесхоз»);
- проанализировать нормативные правовые акты, посвященные охране лесов при осуществлении строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов на землях лесного фонда, с точки зрения достаточности существующих мер охраны.
Актуальность темы исследования обусловлена рядом факторов:
- использование лесных участков для целей строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов является одной из малоисследованных тем в российской юридической науке;
- по ряду существенных вопросов, связанных с размещением линейных объектов не землях лесного фонда, отсутствует единообразная судебная практика. Кроме того, ЛК РФ за последние пять лет претерпел ряд изменений, касающихся соответствующих правоотношений, что также требует дополнительного осмысления и анализа;
- лесное, равно как и земельное законодательство, постоянно совершенствуется и изменяется: так, например, с 1 марта 2015 года был изменен порядок предоставления лесных участков, в том числе, для размещения линейных объектов, а также введены новые институты, ранее отсутствовавшие в лесном и земельном законодательстве. Любые изменения всегда несут в себе не только упрощение процедур и их приведение в соответствие с изменяющимися запросами лесопользователей, но и проблемы, связанные с пробелами и недоработками принятых законов;
- существуют многочисленные споры, связанные с совершением правонарушений при использовании лесов, в том числе при строительстве и эксплуатации линейных объектов. При этом позиция Рослесхоза зачастую не соответствует официальной позиции высших судебных инстанций. Кроме того, по многим вопросам, связанным с использованием лесов в указанных целях, отсутствует единство судебно-арбитражной практики. Этот факт свидетельствует о недостатках правого регулирования и необходимости его совершенствования;
- как было указано выше, земли лесного фонда занимают действительно очень большие площади: тенденция к их сокращению отсутствует, в связи с чем регулирование строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов (заинтересованность в размещении которых будет только увеличиваться) еще долгое время будет оставаться актуальным вопросом, требующим постоянного совершенствования и переосмысления.
Таким образом, вопросы размещения линейных объектов на землях лесного фонда являются на сегодняшний день крайне актуальной темой и будут сохранять свою актуальность в обозримом будущем.
Данный вывод поддерживается, в том числе, аналитиками Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН, по мнению которых лесное законодательство должно стать ключевым инструментом осуществления лесной политики для перехода от инерционного к умеренному и затем инновационному варианту развития лесного сектора Российской Федерации
Как уже было указано выше, степень разработанности темы исследования крайне мала.
Отдельные вопросы строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов на землях лесного фонда, затрагиваются в работах, посвященных лесному законодательству в общем: речь идет о таких авторах как В.К. Быковский , А.А. Ялбулганов , А.С. Пуряев, А.Ю. Пуряева , А.В. Мазуров и другие.
Также, имеются отдельные научные статьи, посвященные исследуемой теме: в качестве примера можно привести статьи М.В. Пономарева , И.В. Советникова , Ю.И. Шуплецовой , Андреева И.А. . Вместе с тем, подавляющее большинство подобных работ не содержит в себе какого-либо анализа соответствующих отношений и положений законодательства, а ограничивается общим обзором изменений законодательства в исследуемой сфере. Кроме того, ряд вопросов (например, вопрос о возможности использования лесных участков без их предоставления в порядке гл. V.6 ЗК РФ) ввиду новизны соответствующих институтов ранее не затрагивался в научных работах, и только начинает находить применение в судебно-арбитражной практике.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют такие методы, как системный, логический и исторический, статический, технико-юридический анализ, правовое моделирование и толкование права.
Работа представляет собой первое комплексное исследование правовых проблем размещения линейных объектов на землях лесного фонда. Диссертационное исследование содержит ряд новых теоретических положений об особенностях осуществления указанной деятельности, а также мерах, необходимых для развития и совершенствования законодательства.
Выработанные предложения развивают и дополняют научные знания в исследуемой области. В диссертации также даны практические рекомендации по совершенствованию законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1) В целях единообразного применения положений земельного законодательства по отношению к землям лесного фонда предложены:
- принятие официальных разъяснений или внесение изменений в действующие подзаконные акты, содержащие в себе указание на обязательность оформления лесных участков в целях размещения линейных объектов на одном из прав, перечисленных в ст.9 ЛК РФ. Кроме того, целесообразным представляется прямое указание на невозможность пользования лесными участками в порядке, установленном гл. V.6 ЗК РФ;
- либо корректировка ст.88 ЛК РФ путем указания на необходимость оформления проекта освоения лесов, в том числе, при осуществлении пользования землями лесного фонда на основании разрешения, выданного в порядке гл. V.6 ЗК РФ;
- либо введение разрешительного порядка использования лесных участков в целях эксплуатации линейных объектов при соблюдении ряда условий.
2) Обосновывается необходимость принятия комплекса мер, направленных на совершенствование порядка предоставления в аренду лесных участков двум лесопользователям, а именно:
- максимально четко определить критерии допустимости использования лесного участка для нескольких целей. Соответствующие правила могут быть установлены как на законодательном уровне, так и на уровне подзаконных актов;
- предоставить Рослесхозу право в каждом конкретном случае при оценке поступающих заявлений о предоставлении лесных участков определять на основании вышеуказанных критериев возможность многоцелевого использования лесного участка (с обязательным учетом мнения первого арендатора);
- внести поправки в лесное законодательство, устанавливающие единый порядок предоставления лесных участков (в части обеспечения возможности использования лесного участка несколькими пользователями) независимо от вида права (аренда, постоянное бессрочное пользование или безвозмездное пользование), на котором участок предоставляется.
3) Анализ действующей судебно-арбитражной практики выявил отсутствие единообразного подхода к решению вопроса о необходимости оформления арендных отношений для целей эксплуатации линейных объектов на землях лесного фонда, а также отсутствие понимания таких понятий как «эксплуатация линейного объекта» и «обеспечение безопасности граждан и создание необходимых условий для эксплуатации линейных объектов». С целью решения связанных с отсутствием такого единообразия проблем предлагается решение данного вопроса одним из следующих вариантов:
- прямое указание в Лесном кодексе на необходимость заключения договора аренды в целях эксплуатации линейных объектов, а также четкое разграничение таких понятий как «эксплуатация линейных объектов» и «обеспечение безопасности граждан и создание необходимых условий для эксплуатации линейных объектов»;
- либо установление разрешительного порядка пользования землями лесного фонда в отношении ограниченного числа линейных объектов (небольшой протяженности и с охранными зонами небольшой площади).
4) Обосновывается необходимость принятия мер по обеспечению защиты ценных и защитных лесов путем установления обязанности по размещению линейных объектов в эксплуатационных лесах при наличии объективной возможности осуществить это.
5) Предлагается осуществление корректировок Правил с целью устранения имеющихся в них возможностей неоднозначного толкования положений, связанных с определением размеров лесных участков, предоставляемых для размещения линейных объектов, хранением древесины, полученной при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, а также условиями проведения рекультивации не землях лесного фонда.
6) На основании анализа положений лесного законодательства указывается на необходимость введения запрета необоснованной сплошной вырубки древесно-кустарниковой растительности в пределах охранной зоны линейных объектов, а также установление обязанности по составлению проекта освоения лесов при наличии определенных условий.
Содержащиеся в диссертации положения, анализ и выводы могут быть использованы для дальнейшего развития науки земельного, экологического и лесного права, в работе по совершенствованию соответствующего законодательства, в учебном процессе при подготовке и чтении лекций по курсу «Лесное право», проведении практических занятий, при написании студентами дипломных и курсовых работ, научных докладов и др.
Диссертация выполнена на кафедре правовой охраны окружающей среды Санкт-Петербургского государственного университета, где и прошла обсуждение; основные выводы и положения исследования нашли отражение в опубликованной автором ранее конкурсной работе.

Купить

Проведенный анализ показывает, что на сегодняшний день спорные вопросы, связанные со строительством, реконструкцией и эксплуатацией линейных объектов на землях лесного фонда все еще не решены как на законодательном уровне, так и на уровне актов исполнительной власти. Кроме того, в судебно-арбитражной практике также отсутствует единообразный подход к решению соответствующих вопросов на основании существующего регулирования.
Так, в частности, нерешенным остается вопрос о возможности эксплуатации линейных объектов на землях лесного фонда без предоставления лесного участка. При этом вступившая в силу гл. V.6 ЗК РФ, устанавливающая порядок использования земель без их предоставления на основании разрешения, не только не решает данную проблему, но и, напротив, усугубляет ее.
Кроме того, отсутствуют какие-либо правила определения возможности многоцелевого использования лесного участка, а именно: предоставления одного лесного участка в аренду нескольким лицам. В результате возможность предоставления лесного участка второму арендатору зачастую ставится в зависимость от ни на чем не основанного усмотрения первого арендатора, в связи с чем нарушается принципа равенства и, соответственно, ущемляются права второго арендатора.
Также не вполне последовательно проводятся законодателем им же самим установленные в ст.1 принципы лесного законодательства, касающиеся охраны лесов – отсутствуют меры, направленные на защиту ценных и особо защитных лесов, а также допускается необоснованная сплошная вырубка лесной растительности в пределах охранных зон линейных объектов.
Из вышеизложенного видно, что в большинстве случае баланс сдвигается в пользу сетевых организаций, при этом такое сдвижение проявляется в предоставлении привилегированных условий пользования лесами – косвенном освобождении от обязанности составлять проект лесов (путем предоставления права использовать леса в отсутствие договорных отношений), предоставлении права на вырубку лесов без разрешительных документов и пр. Результатом проведения подобной политики может быть нанесение существенного вреда лесам эксплуатирующими линейные объекты организациями.
Представляется, что дальнейшее развитие лесного законодательства должно, основываясь на принципе устойчивого управления лесами и их развития, проявляться в поддержании средозащитных, водоохранных, санитарно-гигиенических, оздоровительных свойств лесов, обеспечении социальных, рекреационных и иных гуманитарных услуг в лесах, что соответствует социальному характеру государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, что предусматривается в ст. 7 Конституции Российской Федерации .
При этом стоит согласиться с Министерством экономического развития РФ, которым в одном из проектов федеральных законов было указано на необходимость достижения следующих целей :
- экологической - обеспечение устойчивого состояния лесного фонда, улучшение его качественных характеристик для выполнения лесами экологических функций;
- экономической - создание условий для развития цивилизованного бизнеса в лесном секторе экономики через вовлечение земель лесного фонда в гражданский оборот, создание системы публичных норм рационального лесопользования и лесоводства, повышение эффективности государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов и формирование устойчивой лесосырьевой базы экономики;
- социальной - обеспечение сохранности и восстановления рекреационного потенциала лесов, формирование прозрачной системы лесных отношений через распространение лесоводственных норм на леса, расположенные на землях других категорий.
С учетом вышеизложенного, предлагаются следующие изменения в сфере регулирования отношений, связанных с размещением линейных объектов на землях лесного фонда.
Во-первых, решение на законодательном уровне вопроса о возможности применения по отношению к землям лесного фонда разрешительного порядка пользования лесными участками.
Во-вторых, определение критериев допустимости использования лесного участка для нескольких целей, а также предоставление Рослесхозу права определять на основании данных критериев возможность многоцелевого использования лесного участка.
В-третьих, внесение поправок в лесное законодательство, устанавливающих единый порядок предоставления лесных участков независимо от вида права, на котором участок предоставляется.
В-четвертых, обеспечение единообразного подхода к решению вопроса о необходимости оформления арендных отношений для целей эксплуатации линейных объектов на землях лесного фонда, а также закрепление в лесном законодательстве понятий «эксплуатация линейного объекта» и «обеспечение безопасности граждан и создание необходимых условий для эксплуатации линейных объектов».
В-пятых, принятие мер по обеспечению защиты ценных и защитных лесов путем установления обязанности по размещению линейных объектов в эксплуатационных лесах при наличии объективной возможности осуществить это.
В-шестых, осуществление корректировок Правил использования лесов для размещения линейных объектов с целью устранения имеющихся в них возможностей неоднозначного толкования положений, связанных с определением размеров лесных участков, предоставляемых для размещения линейных объектов, хранением древесины, полученной при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, а также условиями проведения рекультивации не землях лесного фонда.
В-седьмых, введение запрета необоснованной сплошной вырубки древесно-кустарниковой растительности в пределах охранной зоны линейных объектов, а также установление обязанности по составлению проекта освоения лесов для наиболее крупных линейных объектов.
Необходимо отметить, что при изменении регулирования законодателем должны оцениваться политико-правовые аспекты во всей их совокупности. Так, например, обязательно должно быть учтено то обстоятельство, что любое увеличение расходов (будь то расходы на составление проекта освоения лесов, арендные платежи и пр.) для сетевых организаций в конечном итоге будет ложиться на потребителей. Кроме того, очевидно, что при решении вопросов в сфере энергетики (а большинство линейных объектов используются именно в интересах энергетического сектора), имеющих серьезное публичное значение, сетевым организациям должны предоставляться определенные преференции, однако установление данных преференций должно обязательно осуществляться с учетом принципов лесного законодательства, и нив коем случае ценой таких преференций не может быть причинение вреда лесам Российской Федерации.
Иными словами, в данном случае задача законодателя – обеспечить баланс интересов энергетики и частных лиц (а также населения Российской Федерации в целом), соблюдая при этом принципы лесного законодательства.

Купить