Политико-управленческий аспект реализации проектов в формате государственно-частного партнерства: сравнительный анализ Санкт-Петербурга и Республики Татарстан
ВВЕДЕНИЕ 3
1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ БАЗИС ИЗУЧЕНИЯ ПОЛИТИКО¬
УПРАВЛЕНЧЕСКОГО АСПЕКТА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА 10
1.1. Понятие, сущность и формы ГЧП. Основные подходы к изучению ГЧП. 10
1.2. Теоретико-методологический базис изучения политико-управленческого
аспекта ГЧП 18
2. ПОЛИТИКО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННО¬
ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В Г. САНКТ-ПЕТЕРБУРГ И РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН: СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ 29
2.1. ГЧП в России: становление, основные нормативно-правовые акты и
современное состояние. Ключевые политико-управленческие и политико-правовые характеристики отечественной практики ГЧП 29
2.2. ГЧП в г. Санкт-Петербург: отраслевой анализ политико-управленческих
кейсов 35
2.3. ГЧП в Республике Татарстан: отраслевой анализ политико-управленческих кейсов 53
3. СРАВНЕНИЕ ПОЛИТИКО-УПРАВЛЕНЧЕСКОГО АСПЕКТА
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В Г. САНКТ-ПЕТЕРБУРГ
И РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН 69
3.1. Динамика позиций г. Санкт-Петербург и Республики Татарстан в рейтинге регионов по успешности внедрения механизма ГЧП и причины ее изменений 69
3.2. Политико-управленческие практики реализации ГЧП-проектов в г.
Санкт-Петербург и Республики Татарстан: сходства и различия 78
3.3. Перспективы использования механизма ГЧП в контексте политико-управленческих практик 86
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 90
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Система государственно-частного партнерства имеет довольно богатую историю становления и развития в российской истории. Начиная еще со второй половины позапрошлого столетия, с эпохи «Великих реформ» Александра II, активное развитие российского железнодорожного транспорта осуществлялось на основе концессионных соглашений. «Второе дыхание» концессии получили в нашей стране уже в годы НЭПа (1921 - 1928). Исследователи исторического аспекта ГЧП в России отмечают, что «в 80% случаев такие соглашения были заключены с иностранными фирмами. Создание новых отраслей промышленности, строительство заводов, добыча практически всех видов полезных ископаемых были обеспечены иностранными капиталами». По завершении эпохи НЭПа проекты ГЧП в нашей стране не осуществлялись вплоть до дезинтеграции советской системы партийного и государственного управления.
Ввиду особенностей государственно-территориального устройства Российской Федерации внедрение механизмов ГЧП и степень эффективности данного процесса способствуют лучшему уровню социально-экономического развития как всей страны в целом, так и российских регионов в частности. Однако это же и означает, что не только федеральный центр, но и субъекты РФ должны ответственно подходить к выработке и реализации соответствующих политико-управленческих решений. Необходимыми мерами, обусловливающими эффективность подобных решений, являются совершенствование нормативно-правовой и институциональной базы, изучение накопленного отечественного и зарубежного опыта реализации механизмов ГЧП. Становится очевидным, что в наши дни обеспечение стабильно высоких темпов регионального развития и одновременно воплощение в жизнь стратегических задач государственной политики весьма затруднено в отсутствие тесного сотрудничества государственных и муниципальных органов власти с представителями частного предпринимательства.
В настоящее время проекты ГЧП в России охватывают значительное количество отраслей - энергетику, транспорт, социальную, инновационно-цифровую сферу, сельское хозяйство и другие. В представленной работе будут рассмотрены наиболее примечательные политико-управленческие кейсы реализации механизма ГЧП, относящиеся к ряду перечисленных отраслей, в двух отобранных для анализа регионах.
В качестве объекта исследования в данной работе выступает система государственно-частного партнерства в России.
Предметом исследования выступает политико-управленческий аспект реализации механизма ГЧП в практике г. Санкт-Петербург и Республики Татарстан.
Целью исследования является выявление политико-управленческих факторов, способствовавших успешному/неуспешному ходу реализации механизма ГЧП в обозначенных российских регионах. Цель исследования предполагает решение следующих задач:
1) Обозначить характерные черты, присущие механизму ГЧП;
2) Описать типы общественных механизмов, лежащих в основе взаимоотношений партнеров по проекту ГЧП;
3) Рассмотреть состояние механизма ГЧП в России на современном этапе, выделив наиболее релевантные области политико-управленческого анализа;
4) Обозначить характерные черты развития политико-управленческого аспекта ГЧП в г. Санкт-Петербург и Республике Татарстан;
5) Сравнить г. Санкт-Петербург и Республику Татарстан в контексте их политико-управленческого опыта в реализации механизма ГЧП.
Структура работы и методы. Работа состоит из введения, трех глав и заключения. В первой главе обозначены вопросы, связанные с рассмотрением концептуального базиса выпускной квалификационной работы, основных понятий и подходов в изучении тематики ГЧП, теоретико-методологической основы исследования политико-управленческих практик в реализации механизма ГЧП. Во второй главе рассматриваются особенности современного состояния ГЧП в России, а также излагается ряд кейсов, раскрывающих политико-управленческий аспект применения ГЧП в практике г. Санкт- Петербург и Республики Татарстан. Третья глава посвящена сравнительному аспекту политико-управленческого опыта реализации механизма ГЧП в практике двух отобранных для анализа регионов.
В данной работе будут использованы следующие методы: сравнительный анализ, метод case-study, первичный и вторичный анализ документов, материалов СМИ, статистических данных.
Актуальность и обоснование выбора темы. Исследование политико-управленческого механизма государственно-частного партнерства в Российской Федерации в настоящее время актуализировалось в связи с коренными изменениями негативного характера во внутри- и внешнеполитической и экономической обстановке. Российское государство, сталкиваясь с подобными препятствиями на пути своего развития, сталкивается и с трудностями в реализации функций общественно значимого характера в ряде отраслей. Одним из вариантов преодоления данных трудностей является кооперация органов федеральной и региональной власти с бизнесом в рамках разнообразных форм государственно-частного партнерства. Приоритетными направлениями такой кооперации становятся сферы транспортной инфраструктуры, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства, а также тех социально значимых, но экономически малопривлекательных отраслей, в которых ГЧП выступает «альтернативой приватизации объектов государственной собственности».
Таким образом, на фоне истощения государственных источников финансирования и санкционного давления, прямым следствием которого стало сокращение прямых иностранных инвестиций, привлечение ресурсов частных субъектов как в федеральную, так и в региональную экономику становится возможностью для организации более благоприятных условий развития страны в текущий кризисный период. Актуализация изучения именно политико-управленческого аспекта ГЧП обусловлена, во-первых, небольшим количеством научных публикаций по данной проблематике, что во многом связано с изучением ГЧП преимущественно специалистами в области права и экономики. Во-вторых, актуальной задачей является поиск оптимальных моделей в реализации политико-управленческого процесса (в нашем случае - в контексте осуществления ГЧП-проектов), которые в условиях кризиса должны обладать высоким уровнем адаптивности к меняющейся обстановке.
Помимо весьма непростой конъюнктуры, в которой в настоящий момент воплощаются ГЧП-проекты, значительным препятствием на пути их успешной реализации является комплекс организационно-управленческих, финансовых и иных рисков. Некоторые из них обусловлены факторами, негативный эффект от которых можно избежать (к примеру, отсутствие предварительной экспертизы в ходе принятия решения о реализации инфраструктурного проекта именно в формате ГЧП). В подобных условиях исследование ГЧП-проблематики имеет смысл выстраивать в рамках анализа имеющихся в отечественной практике кейсов, на основе которых можно наглядно продемонстрировать, как показали себя те или иные политико-управленческие решения, что поспособствует минимизации рисков при запуске и реализации ГЧП-проектов в будущем.
В контексте анализа региональных кейсов наш выбор пал на г. Санкт- Петербург и Республику Татарстан по той причине, что совсем в недалеком будущем (2014 г.), еще до появления федерального закона о государственно-частном партнерстве, в рейтинге регионов по уровню развития ГЧП эти два субъекта РФ занимали первое и второе места соответственно, став на определенное время флагманами развития ГЧП в России. Однако стабильно сохранять свои лидерские позиции в данном рейтинге удавалось только Санкт- Петербургу. Республика Татарстан, согласно предпоследнему из доступных нам рейтингов (2020 г.), находилась далеко во второй его половине, уверенно теряя свои позиции с 2017 г. Резкий скачок Татарстана в рейтинге был зафиксирован в 2021 г. (с 67 на 6 место), а в 2022 г. впервые за всю историю отечественной практики ГЧП Татарстан «обгоняет» в рейтинге Санкт-Петербург (10 позиция), поднимаясь на 4 место. Авторский интерес к причинам подобных коренных изменений и лег в основу выбора тематики представленной работы.
Степень разработанности темы. Политико-управленческий аспект реализации механизма ГЧП в той или иной форме представлен в большинстве фундаментальных работ, посвященных государственно-частному партнерству. Отдельно выделим работы В.Г. Варнавского (обобщающая монография «Государственно-частное партнерство» и более узко специализированная «Механизмы государственно-частного партнерства в экономической политике» ), В.Е. Сазонова, А.С. Колосова и И.Е. Рисина. Исследование политико-управленческой проблематики также имеет место в зарубежных и отечественных методических руководствах и аналитических материалах (подготовленное Европейской экономической комиссией ООН «Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере ГЧП» и разработанные Центром развития (Национальным Центром) ГЧП «Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере ГЧП в субъектах РФ» ). Отдельные исследования также посвящались региональной специфике взаимодействия государства и бизнеса;
управленческим аспектам реализации ГЧП-проектов в условиях кризиса, политологическому анализу зарубежной и отечественной практики реализации механизма ГЧП.
Из опубликованных в последнее время работ, посвященных отечественному опыту развитию ГЧП, можно выделить исследование «Государственно-частное партнёрство в России. Институциональные механизмы и передовая практика» (2020), представленную авторами О.В. Ивановым и А.О. Иншаковой. Стоит отметить, что любая основательная научная работа, посвященная проблематике ГЧП, не обходит стороной и региональные аспекты развития данного механизма. Отдельно можно выделить работу «Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития» под редакцией Ю.В. Рагулиной, полностью посвященную взаимодействию государственных и частных структур на региональном уровне в контексте реализации механизма ГЧП. Говоря об отраслевых и узкотематических аспектах развития ГЧП, можно отметить работы исследователей А.В. Баженова и А.С. Беднякова (проблематика транспортной и городской инфраструктуры), Р.А. Мартусевича, С.Б. Сиваева и Д.Ю. Хомченко (проблематика жилищно-коммунальной сферы), В.Г. Варнавского (спектр работ по проблематике политики регулирования, международного опыта и сравнительной аналитики ГЧП в России и за рубежом), В.Н. Мочальникова (проблематика экономического роста и стратегии социально-экономического развития России). Отдельно выделяется достаточно большой массив исследований, в которых рассмотрен политико-правовой аспект реализации ГЧП (среди авторов можно выделить В.Е. Сазонова, Р.С. Ильясова, А.В. Белицкую, О.В. Иванова и др.).
Среди посвященных ГЧП исследований зарубежных авторов стоит выделить таких специалистов, как Дж. Делмон (аффилирован со Всемирным банком, занимается проблематикой ГЧП с 2005 г., одной из его последних примечательных монографий является «Инвестиции частного сектора в инфраструктуру: проектное финансирование, проекты ГЧП и программы ГЧП», 2016) и независимый консультант по ГЧП Э.Р. Йескомб и его соавтор Э. Фаркухарсон (работа «Государственно-частное партнерство в сфере инфраструктуры: принципы финансирования и управления»).
Корпус источников, рассматривающих развитие ГЧП в г. Санкт-Петербург и Республике Татарстан, преимущественно представлен отдельными статьями, аналитическими и новостными материалами и будет подробнее раскрыт в параграфах соответствующих глав.
Исследование политико-управленческого аспекта реализации проектов в формате ГЧП как совместной деятельности государства и бизнеса в сфере имплементации курса, в наилучшем исходе ведущего к решению задач общественной значимости, подразумевало выявление факторов этой деятельности, способствовавших успешному/неуспешному ходу реализации механизма ГЧП в г. Санкт-Петербург и Республике Татарстан. Приведем сводную таблицу, отражающую содержание данных факторов в связке с проблемными областями политико-управленческого анализа ГЧП-практик (формулировка проблемных областей представлена в скорректированном виде).
Анализ политико-управленческих практик Санкт-Петербурга и Республики Татарстан как передовых на текущий момент регионов по уровню развития механизма ГЧП демонстрирует весьма неоднородные условия, в которых осуществляются практики взаимодействия государства и бизнеса. Сложившаяся в России на федеральном и региональном уровнях политико- управленческая система артикуляции механизма ГЧП далека от идеальной модели «управления публичной политикой» - достижение предпочтимого результата для государства, бизнеса и общества на практике порой не учитывает интересы последних двух акторов. В современных условиях всеобщей цифровизации и включения в повестку принятия политико-управленческих решений все большего числа людей российское государство должно отказаться от привычной вертикальной модели управления, принимая на себя преимущественно координирующую функцию. На текущем этапе развития России в кризисных условиях необходимо прибегнуть к гибкой политико-управленческой модели в деле реализации общественно значимых функций, которая оперативно бы учитывала интересы бизнеса и широких масс населения.
Также важно резюмировать, что развитый механизм государственно-частного партнерства способствует не только ускорению темпов социально-экономического развития отдельно взятого региона, но и задействует горизонтальные сети в контексте обмена опытом между субъектами, способствует росту конкурентоспособности отдельно взятых отраслей отечественной экономики и создает важные прецеденты реализации социально значимых задач без вовлечения ресурсов федерального центра.
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
