Тема: Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг

Актуальность темы исследования. Вопросы государственного управления, в том числе и его форм, относятся к числу важных, как теоретических, так и эмпирических проблем административного права. Существует также несколько научных работ, где данная проблема исследовалась с позиции общей теории права и государства. Между тем такая проблематика имеет много направлений, она весьма многогранна, поэтому нуждается в исследовании различных отраслевых юридических наук (конституционное, административное, муниципальное, трудовое право и т.д.).
Само по себе управление является особым видом человеческой деятельности, причём не только юридической. Сюда входит и организационная деятельность, и контрольная, и другие её виды, которые проявляются в целом комплексе различных функций и подфункций, присущих практически любому современному государству. Управление, если оно правильно организовано и опирается на мощную ресурсную базу, позволяет обеспечивать и защищать как государственные интересы, реализуя компетенцию различных органов публичной власти и должностных лиц, так и права и свободы граждан и их объединений.
В условиях распространения эпидемии коронавируса, непростой международной обстановки, связанной с введением новых экономических санкций против России, цифровизации экономики и других сфер жизни и деятельности людей теоретическое и практическое значение обозначенной проблематики актуализируется с новой силой.
В настоящее время одним из распространённых видов актов государственного управления выступают административные регламенты, которые являются относительно новым видом нормативных правовых актов для российской правовой системы. Их возникновение связано с проведением одного из этапов административной реформы, которая началась ещё в первом десятилетии XXI в. Практически всё многообразие административных процедур опосредуется в настоящее время с помощью административных регламентов.
Несмотря на значительную распространённость административных регламентов в нормотворческой и правоприменительной практике, на сегодняшний день многие вопросы, связанные с данным видом актов, остаются не до конца исследованными, что порождает разного рода как эмпирические, так и теоретические проблемы концептуального плана. Так, например, в настоящее время отсутствует легальное определение административных регламентов, чётко не выстроена система существующих административных регламентов, не определена их роль в реализации форм государственного управления.
Учитывая широкое распространение и применение административных регламентов, актуализируются вопросы, связанные с юридико-техническими аспектами подготовки и принятия административных регламентов, унификацией правовых конструкций рассматриваемого вида нормативных правовых актов.
С одной стороны, действующее законодательство предусматривает, что административные регламенты должны обладать свойствами нормативного правового акта, однако далеко не все действующие административные регламенты имеют необходимые для этого признаки. С другой стороны предполагается, что административные регламенты могут иметь электронную форму, то есть электронные административные регламенты должны быть описаны в форме технических моделей административных процессов. Подобные юридические формы в отечественном праве пока освещаются недостаточно.
Все указанные обстоятельства обусловили выбор темы работы, её структуру и содержание рассматриваемых вопросов.
Степень научной разработанности проблемы. Проблематика административной регламентации пересекается с широким спектром иных научных проблем, в том числе касающихся статуса нормативно-правового акта управления, административных действий и процедур, функций, форм и методов государственного и муниципального управления. Если по вопросам административно-правовых актов управления имеется достаточно обширная научная литература, то проблемы регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг должного научного освещения не получили. Лишь в последние годы интерес к административным процедурам и административным регламентам исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг стал более заметным. Особенностью данной темы является то, что она исследуется представителями различных наук, носит сложный, многоуровневый характер.
Вопросам административной регламентации в системе государственных услуг посвящены некоторые диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук: В. О. Буряга «Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации» (2009), Л. В. Бесчастнова «Административно-правовое регулирование государственных услуг» (2008). В данных работах рассматривается правовое регулирование государственных услуг.
Административные регламенты как вид нормативных правовых актов рассматриваются в различных аспектах: в зависимости от сферы применения (М. В. Ерёмин «Правовая природа административных регламентов в сфере здравоохранения», 2013), с чисто теоретической точки зрения (Е. С. Вершинина «Регламент как общеправовой феномен», 2010), в зависимости от принявшего органа (А. С. Алексашин «Административно-правовая регламентация в деятельности федеральных органов государственной власти», 2011), как инструмент реализации административной реформы в России (В. В. Брижанин «Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации», 2008).
Вышеуказанные работы, безусловно, имеют высокую научную ценность для теории и практики конституционного и административного права, но затрагивают только отдельные аспекты рассматриваемой проблемы. Остаются в стороне многие аспекты практики правовой регламентации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Проведённое исследование направлено в определённой мере на восполнение этого имеющегося в юридической науке пробела.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с правовым регулированием исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг административными регламентами.
Предмет исследования составили нормы административного права, регулирующие порядок предоставления государственных услуг, доктринальные положения административного права и материалы правоприменительной практики в сфере административной регламентации государственных услуг.
Цель исследования: выработать и обосновать целостное научное представление о правовой природе и особенностях административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг и их места в механизме (системе) административно-правового регулирования в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
• рассмотреть понятие и виды административных регламентов;
• обобщить требования к административным регламентам;
• проанализировать нормативную базу в области подготовки административных регламентов;
• исследовать должностные регламенты государственных служащих;
• рассмотреть административные регламенты в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• проанализировать регламенты многофункциональных центров предоставления государственных услуг как особую разновидность административных регламентов.
Методологическая и теоретическая основа диссертации: диалектико-материалистический анализ как универсальный метод познания, предполагающий рассмотрение исследуемых явлений в их органической взаимосвязи и противоречивом поступательном развитии. При подготовке диссертационной работы использованы традиционные общенаучные и специальные методы системного, сравнительно-правового, формально-юридического, сравнительно-исторического, структурно-функционального, статистического и социологического анализа.
Исследование проведено с использованием методов классификации и типологизации, сравнительного анализа, систематизации и обобщения, что позволило обеспечить доказательность и обоснованность положений и результатов диссертационного исследования.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
• дополнено содержание категории административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в части совпадения их целевого предназначения и наличия институциональных ограничений в нормах получения государственных услуг;
• обоснованы объективные основания, сущность и формы административных регламентов, их принципы и функции. Сделан вывод о том, что эффективное государственное управление невозможно без комплексного изучения и научного обоснования административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, поиска более эффективных и приемлемых их форм;
• представлена авторская трактовка ряда научных дефиниций, исследованы основные признаки и отличительные черты регламентных нормативно-правовых актов;
• определено место, роль и практическая значимость административной регламентации в системе государственной службы, в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг.
На защиту выносятся следующие положения.
1. В работе представлена авторская трактовка категории «административный регламент» как особого вида официального подзаконного юридического акта федерального органа исполнительной власти, устанавливающего сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти при осуществлении государственного контроля (надзора), а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.
«Административный регламент исполнения государственных функций» - нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и принятия решений федерального органа государственной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), не связанных с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации.
2. Административно-правовые регламенты характеризуются своими признаками. Это вид подзаконных нормативных правовых актов, которые принимается уполномоченным на то компетентным органом в целях оптимизации управленческой деятельности; издаются в официальной форме; закрепляют процедуры, правила, сроки и последовательность административно-управленческих действий; обеспечивают регулирование общественных отношений в сфере исполнения государственных функций; предоставления государственных услуг, реализации должностных полномочий; содержат в себе как запрещающие и ограничивающие, так и обязывающие и уполномочивающие нормы; принимаются в строго установленном порядке в письменной форме. Принципиальное отличие административных регламентов от иных нормативно - правовых актов управления заключается в их комплексности, более высокой детализации процедур административно-правового регулирования.
3. Административные регламенты придают государственным услугам новое качество. Они направлены на укрепление законности и реализацию идеалов социальной справедливости, обеспечивают простоту, доступность, открытость и точность правового действия, облегчают надзор и контроль исполнения управленческих предписаний, являются одной из базовых форм административно-распорядительной и процессуально-управленческой деятельности.
4. Регламентные нормативно-правовые акты можно систематизировать по различным основаниям. Так, административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг можно подразделить на должностные регламенты государственных служащих и административные регламенты в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также выделить регламенты многофункциональных центров предоставления государственных услуг как особую разновидность административных регламентов.
5. В настоящее время значительно активизировалась деятельность государственных органов по таким связанным с развитием института административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг направлениям, как:
a. упрощение административных процедур и административных действий;
b. развитие системы правового закрепления административных процедур;
c. внедрение в практику административных регламентов новых информационных технологий;
d. расширение возможностей получения услуг и их оплаты в удобных для потребителя время, месте и форме.
6. Существенное увеличение числа административных регламентов в органах исполнительной власти нельзя рассматривать только положительно. Во многих случаях позитивное использование административной регламентации подменяется регламентным администрированием. Чрезмерность административного регламентирования уменьшает эффективность исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, а сами регламенты становятся тормозом на пути развития.
7. Административные регламенты в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, регламенты многофункциональных центров предоставления государственных услуг как по содержанию, так и по форме являются административно-правовыми актами. Наличие межведомственных и общих регламентов государственных органов и структурных подразделений, административных регламентов исполнения государственных функций, а также должностных регламентов необходимо и оправдано. Практику их введения в действие следует продолжать и совершенствовать. Цель их разработки - систематизация деятельности государственных органов и занятых в них служащих; обеспечение большей открытости органов государственной власти; противодействие коррупции и бюрократизму; повышение эффективности государственного управления.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что впервые в диссертационном исследовании раскрывается сущность, принципы и функции административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг как особого правового института, расширяется и уточняется понятийный аппарат, предлагается авторская модель проверки эффективности совершенствования административно-правовой регламентации. Полученные данные могут быть использованы при организации дальнейших научных исследований проблем теории и практики административного права, его источников, механизмов и методов административно-правового регулирования, условий эффективности актов государственного управления.
Практическая значимость исследования. Выводы и обобщения, сформулированные в диссертации, представлены в виде конкретных практических рекомендаций. Автором обосновывается необходимость последовательного продвижения по пути совершенствования практики административной регламентации. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения могут быть использованы непосредственно в практической деятельности органов государственной власти по совершенствованию и упорядочению регламентации важнейших направлений их практической деятельности, в процессе реализации мероприятий административной реформы. А также в процессе совершенствования учебных планов и программ по административному праву и государственному управлению, проведения лекционных и практических занятий в образовательных учреждениях высшего и дополнительного профессионального образования.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены в следующих публикациях:
1. Хасан С.Х. Административные регламенты: понятие и значение в нормативном правовом обеспечении деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации // Вестник ВГУ, серия: Административное право и процесс, 2022, №1. С. 138-147. DOI: https://doi.Org/10.17308/vsu.proc.law.2022.1/9033
2. Хасан С.Х. Административные регламенты и стандарты предоставления государственных услуг в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Административное право и процесс, серия: Трибуна молодого учёного. 2022. № 9. С. 83-88.
3. Хасан С.Х. Понятие и виды административных регламентов // В сборнике: Политика и юриспруденция: проблемы, пути решения. Сборник статей по материалам VI Международной научно-практической конференции «Современные концепции и парадигмы образования в условиях мирового эпидемиологического кризиса» / Издательство: Южный университет (ИУБиП), ООО «Издательство ВВМ». - 2020. 2 часть - C. 141-144.
4. Хасан С.Х. Нормативная законодательная база, регламентирующая оказание государственных услуг // В сборнике: VI. Электронное правосудие, электронный документооборот. Сборник статей по материалам Третьей научно­практической конференции «Технологии XXI века в юриспруденции» (Екатеринбург). - 2021. - C. 279-282.
5. Хасан С.Х. Юридическое значение и местоположение административных регламентов в законодательстве Российской Федерации // Сборник статей Международной научно-практической конференции «Юриспруденция в теории и на практике: вопросы совершенствования правовой грамотности» / Научно-издательский центр «Аэтерна», г. Стерлитамак. - 2022. - C. 29-32.
6. Хасан С.Х. Использование административных регламентов в механизме нормативно-правового регулирования государственных услуг деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации // Сборник статей XLIV международной научно-практической конференции «Advances in Science and Technology» / Научная электронная библиотека eLIBRARY.RU Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, г. Москва, 30 апреля 2022 г. - C. 224-225.
Структура исследования. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и библиографического списка использованных нормативно-правовых источников и научной литературы.
Купить

Сфера государственных услуг на современном этапе развития государства становится объединяющим фактором межотраслевого взаимодействия, что приводит к возникновению новых форм государственного управления и регулирования экономических процессов.
Прямое государственное регулирование в сочетании с рыночным механизмом обусловливает эффективное производство государственных услуг, усиление воздействия положительных экстерналий, а также поддержание экономически не обоснованных затрат, обеспечивающих цели социальной политики, сокращение негативного влияния на экономику отрицательных внешних эффектов процесса предоставления услуг.
Административно-правовая регламентация прочно вошла в практику государственного и муниципального управления на всех уровнях и во всех ветвях государственной власти. Наибольшее распространение административно-правовая регламентация получила в органах исполнительной ветви власти и выступает как эффективный инструмент установления должного процессуального порядка как внутри аппарата, так и во взаимоотношениях органов исполнительной власти и общества.
Административные регламенты являются неотъемлемой частью современной правовой системы Российской Федерации. Они выступают особыми актами государственного управления, ставшими одним из важнейших инструментов проводимой административной реформы.
Разработка и принятие значительного количества административных регламентов позволили придать деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц больше прозрачности.
В диссертации представлен анализ административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг и их место в механизме (системе) административно-правового регулирования в Российской Федерации. Обоснован вывод, что введение в практику государственного администрирования регламентных технологий устраняет избыточные функции и необоснованные административные действия; упрощает административные процедуры; сокращает материально-финансовые, временные, человеческие и иные ресурсные затраты; обеспечивает прозрачность административных действий и за этот счёт гарантирует большую оперативность информации и доступность услуг; сокращает возможности коррупционных проявлений, принятия решений по усмотрению; повышает персональную ответственность должностных лиц; создаёт нормальные условия для обжалования действий и решений, принятых в нарушение утверждённых административных процедур.
Целостная и непротиворечивая система административных регламентов способствует защите гражданских прав, свобод и интересов, обеспечивает реализацию в оптимальном режиме стратегических и оперативных установок управления. Основными функциями административно-правовых регламентных актов являются обеспечение интересов общества и частных интересов граждан, регулирование и качественное организационно-процессуальное обеспечение управления.
В административно-правовой теории уже практически сложился понятийный аппарат административных регламентов. Достаточно чётко сформирована их сущность, принципы, место и роль в системе нормативного правового регулирования государственного и муниципального управления.
В исследовании раскрывается сущность этих понятий и предлагается доктринальное толкование некоторых из них: «административный регламент», «регламентация», «регламент», «регламент предоставления государственных услуг», «регламент функции государственного органа», «должностной регламент».
Административный регламент как правовая категория продолжает эволюционировать под давлением новых институтов, возникающих в результате проведения административной реформы в РФ, а именно создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, организация межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг, переход к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронном виде и т.д.
Чаще всего административный регламент определяют как нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий или принятия решений органа исполнительной власти по вопросам, входящим в его компетенцию. Административный регламент - это подзаконный нормативно-правовой документ, имеющий производный характер. Административные регламенты издаются компетентными органами и регулируют конкретные аспекты правоотношений.
Принципиальное отличие административного регламента от всех остальных административных актов состоит в том, что административный регламент содержит процедурные («технологические») нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов.
Административные регламенты начали широко применяться в вопросах исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Но на сегодняшний день нет законодательно урегулированных требований к методике разработки данного типа нормативных документов. Административный регламент в идеале должен стать универсальным документом, описывающим полностью все процедуры, участников, положения, сроки, инструкции, обстоятельства предоставления и контроля эффективности государственных услуг, и нуждается в закреплении единых требований к административному регламенту на государственном уровне.
Таким образом, регламентный нормативно-правовой акт по своему содержанию и форме является административным актом государственного управления, по юридической силе это подзаконный правовой акт, реализация которого обеспечивается в строго императивном процедурном порядке.
В работе обоснованы современные принципы административных регламентов: демократизм, законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, единство правовых и организационных основ управленческой деятельности, открытость государственного аппарата и его доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности аппарата государственного управления.
Главный акцент сделан на анализе трёх видов регламентов: должностных регламентах государственных служащих, административных регламентах в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, регламентах многофункциональных центров предоставления государственных услуг как особой разновидности административных регламентов.
Как и любой другой нормативно-правовой акт, административные регламенты характеризуются своими признаками, свойствами и особенностями:
• по юридической силе это одна из форм подзаконного нормативного акта, который принимается уполномоченным на то органом. Издаются в официальной форме, обеспечивают регулирование общественных отношений в сфере исполнения государственных функций, предоставление государственных услуг и реализацию должностных полномочий, регулируют внутриведомственные и межведомственные служебные и управленческие отношения;
• рассчитаны на определённый круг лиц, применяются неоднократно, действуют постоянно до момента их отмены. Направлены на укрепление принципов законности и идеалов социальной справедливости, обеспечивают доступность, открытость и точность правового регулирования, облегчают надзор и контроль исполнения правовых предписаний;
• являются одной из базовых форм административно-распорядительной и процессуально-управленческой деятельности, неразрывно связаны с полномочиями того органа, который их принял;
• устанавливают правила должного поведения. По способу воздействия интегрируют в себе как запрещающие и ограничивающие нормы, так и обязывающие, уполномочивающие и рекомендательные. В целом регламенты упорядочивают правоприменительную деятельность, включая подготовку управленческих решений, регулирование управленческих отношений вплоть до отчётности о выполненной работе;
• принимаются в строго установленном порядке, надлежащим образом оформляются в качестве документа в письменной форме, влекут юридические последствия.
Большое значение имеет грамотная и гибкая систематизация административных регламентов. Органы исполнительной власти уделяют особое внимание административной регламентации. Расчёт сделан на то, что административная реформа с её стандартизацией и новыми регламентными технологиями обеспечит режим упреждающего и отчасти автоматического реагирования на возникающие проблемы, сведёт к минимуму бюрократические методы управления, установит чёткие границы ответственности должностных лиц с выходом на объективную оценку деятельности каждого субъекта управления. Итогом должно стать создание в каждом органе исполнительной власти единого и основополагающего для него регламента.
Необходимо более ответственно наладить мониторинг хода реализации мероприятий административной реформы, касающихся вопросов стандартизации и регламентации, поставить на повестку дня вопрос о законодательном закреплении нового перечня социальных стандартов и государственных принципов административно-правовой регламентации, следует также утвердить порядок учёта поступающих предложений и замечаний, порядок межведомственного взаимодействия при разработке регламентов. Не лишено практического смысла и предложение о создании административной юстиции, которая станет важнейшим фактором обеспечения прозрачности административной системы, формирования более строгих процедур принятия и реализации государственных управленческих решений, в том числе в части предоставления государственных и муниципальных услуг.
До появления административных регламентов большинство актов регламентного характера лишь в отдельных случаях именовались регламентами. Регламенты применялись в ограниченных пределах и в основном для регулирования деятельности коллегиальных органов - пленарных заседаний, заседаний комитетов и комиссий, коллегий министерства, оперативных совещаний, общих собраний. Своё самостоятельное значение регламентация в структурах исполнительной власти сохраняет и сегодня.
По нашему мнению, административные регламенты обладают значительным антикоррупционным потенциалом, позволяя минимизировать количество случаев применения необоснованного усмотрения представителей власти, произвола недобросовестных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Помимо этого, административные регламенты являются неотъемлемыми инструментами реализации различных форм государственного управления, в основном исполнительной формы государственного управления, а также специфическими видами управленческих решений.
Таким образом, введение в практику административных регламентов обеспечивает устранение избыточных функций и необоснованных административных действий; приводит к упрощению административных процедур; делает административные действия более открытыми; сокращает излишние материально-финансовые, временные, человеческие и иные ресурсные затраты; сужает поле коррупционных проявлений; оптимизирует исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг; сокращает возможности для принятия решений по усмотрению; повышает персональную ответственность у должностных лиц; гарантирует обжалование действий и решений, принятых в процессе осуществления административной процедуры.
Представляется, что выводы и рекомендации, содержащиеся в рамках настоящей работы, могут быть использованы для исследования различных видов административных регламентов.
Купить