ДОКУМЕНТАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ АЛТАЙСКОГО КРАЯ ПО ИСПОЛНЕНИЮ ПОРУЧЕНИЙ И УКАЗАНИЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ: АНАЛИЗ ОТЧЕТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ
Введение 3
Глава 1. Поручения и указания Президента Российской Федерации: характеристика понятия, правовой базы и организация работы по исполнению 9
1.1. Поручения и указания Президента РФ: к определению понятия
в юридической и правовой литературе 9
1.2. Характеристика нормативной правовой базы в сфере
исполнения поручений и указаний Президента РФ 19
1.3. Порядок исполнения и организация работы по исполнению поручений и указаний Президента РФ на примере Алтайского края ... .23
Глава 2. Исследование показателей исполнения поручений и указаний Президента РФ на примере органов исполнительной власти Алтайского края 30
2.1. Отчеты органов исполнительной власти Алтайского края:
анализ структуры и особенностей представления информации 30
2.2. Анализ результатов исполнения поручений и указаний Президента РФ органами исполнительной власти Алтайского края.38
Заключение 55
Список использованных источников и литературы 59
Актуальность темы. Для понимания работы аппарата власти, необходимо знать, насколько оперативно и качественно органы власти исполняют возложенные на них обязанности. К числу таких обязанностей относятся и поручения и указания Президента РФ различным исполнительным органам власти, как федерального уровня, так и регионального. Сферы этих поручений различны: образование, здравоохранение, культура и т.д.
Сами поручения и указания могут относиться к деятельности одного конкретного органа исполнительной власти или же в определенных случаях затрагивать полномочия сразу нескольких органов власти. Для качественного исполнения своих обязанностей органы власти должны наладить аппарат совместной работы, разграничить направления деятельности и выработать технологию содействия друг другу.
На сегодняшний день назрела необходимость изучить механизм и показатели исполнения органами исполнительной власти порученных им задач от Президента РФ, что позволит понять, насколько компетентны органы власти в исполнении своих прямых обязанностей, достаточно ли они укомплектованы штатным составом и техническим обеспечением, чтобы выполнять поставленные перед ними задачи. Статистические данные наглядно отражают ситуацию по поднимаемым нами вопросам.
Важным является исследование той части поручений, которые были выполнены ненадлежащим образом, или не были выполнены вообще. При этом следует выявить причины: человеческий фактор, несоответствующее требованиям задачи техническое обеспечение, проблема взаимодействия между органами власти, заведомо неверное разграничение полномочий между органами и т.д.
Историография проблемы. С момента учреждения института президента в Российской Федерации было проведено большое количество исследований, посвященных характеру власти. Можно указать, что до сих пор этот вопрос остается открытым. Дискуссионность и «смуту» вносят, в частности, и поручения и указания Президента РФ, которые на протяжении продолжительного срока не были регламентированы, их статус оставался до конца неясным. Эти вопросы находятся в центре внимания исследователей.
В работе Я.Ю. Старцева «Поручения Президента РФ: анализ инструмента дискреционной власти» ставится вопрос о легитимности такого явления осуществления полномочий главой государства, как издание поручений и указаний. Автор отмечает, что долгое время не было никакого обоснования их статуса, их юридической силы, обязательства к исполнению или хотя бы определения. При этом они строго обязательны к исполнению, штрафные санкции за их невыполнение или ненадлежащее исполнение очень серьезны. Также в работе присутствует попытка внести ясность в полномочия Президента РФ и сферу его деятельности в целом. Я.Ю. Старцев склоняется к мысли, что Президент не должен иметь прямого влияния приказного характера на исполнительную власть. Исключением из правила могут служить военные ведомства и управления, поскольку Президент РФ является Главнокомандующим РФ.
В статье Н.Н. Волобуевой «Правовые формы реализации полномочий Президента Российской Федерации» рассматриваются различные акты, издаваемые главой государства, начиная от полностью легитимных (распоряжения и указы), заканчивая актами с более туманной формулировкой (поручения и указания) . Автор отмечает, что сейчас для поручений и указаний есть обоснование, но оно появилось не сразу. При этом у конечных исполнителей этих актов часто отмечается непонимание своей задачи, этапов ее выполнения и отчетности по ним, в виду чего отмечается большой процент невыполнения этих самых поручений.
В статье О.Н. Кичалюк рассматривается вопрос взаимодействия Президента РФ и исполнительной власти в лице Правительства. Обращается внимание на поручения и указания, поскольку эти акты более оперативны в своем издании, нежели указы или распоряжения. Исследуется вопрос по легитимности этих актов и туманности его формулировки. Автор отмечает, что в указе Президента РФ 2011 года «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» можно увидеть призыв к более строгой дисциплине органов исполнительной власти при выполнении поручений и указаний Президента, дано определение этих актов, отчетливое представление об обязательности их исполнения, сроках и контроли исполнения.
В статье Ю.Г. Арзамасова и Е.А. Певцовой «Новое «указное» нормотворчество: общая характеристика результатов, тенденции развития» рассматривается такой вид актов Президента РФ как указы. Авторы отмечают, что «указное» нормотворчество показывает всю полноту власти, которая сосредоточена в руках Президента РФ, при этом не берутся в расчет другие акты, которые он издает: распоряжения, декреты и т.д. Исследователи считают, что у главы государства уже есть полностью легитимные инструменты осуществления своих полномочий и выражения своей воли (указы). В силу этого, поручения и указания имеют более слабое обоснования для своего существования.
Целью работы является исследование результатов исполнения органами исполнительной власти поручений и указаний Президента РФ и полноты предоставляемой итоговой отчетности по исполнению поставленных задач.
Исходя из поставленной цели, определены основные задачи исследования:
1. дать характеристику поручениям и указаниям Президента РФ, рассмотрев существующие в юридической и правовой литературе определения этих понятий;
2. проанализировать нормативную правовую базу в сфере исполнения поручений и указаний Президента РФ;
3. рассмотреть порядок исполнения и организацию работы по исполнению поручений и указаний Президента РФ на примере органов исполнительной власти Алтайского края;
4. проанализировать структуру отчетов органов исполнительной власти Алтайского края и особенности представления в них информации;
5. проанализировать результаты исполнения поручений и указаний Президента РФ органами исполнительной власти Алтайского края
Хронологические рамки работы охватывают период с 2013 по 2020 гг. ввиду наличия на сайтах органов власти опубликованных источников (отчеты по исполнению поручений и указаний Президента РФ) именно за этот указанный период. В ряде случаев мы выходим за указанные временные границы, например, при изучении вопросов развития законодательства и контроля за исполнением поручений указаний.
Источниковой базой исследования послужили две группы источников, содержащие большой объём сведений по изучаемой теме. К первой группе можно отнести нормативные правовые акты, регулирующие вопросы по исполнению органами власти исполнения поручений и указаний Президента РФ. Среди них можно выделить Указ Президента РФ от 28.03.2011 N 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации», Указ Губернатора Алтайского края от 29 мая 2017 г. № 63 «Об утверждении Порядка исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации в Алтайском крае».
Ко второй группе можно отнести отчеты по выполнению органами исполнительной власти Алтайского края поручений и указаний Президента РФ. Все документы представлены в сети Интернет на сайтах органов исполнительной власти и на сайте Правительства Алтайского края.
Объектом исследования являются отчеты органов исполнительной власти Алтайского края по исполнению поручений и указаний Президента РФ за 2012-2019 гг. Предметом исследования выступают возможности отчетов органов исполнительной власти Алтайского края в предоставлении сведений касательно показателей исполнения органами власти возложенных на них задач главой государства.
Методологической основой исследования являются современные подходы к обработке источников. Прежде всего, в данном исследовании базовым стал системный подход, основанный на принципе диалектической взаимосвязи части и целого, а также частей в целом, при изучении объектов как динамичных, эволюционирующих систем. Принцип системности применялся при выявлении взаимосвязи между качественными изменениями, происходившими в подходах к выполнению поручений и указаний.
Для решения поставленных в работе задач использованы традиционные общенаучные методы (анализ, синтез и др.). Также использовался историко-сравнительный метод, позволяющий получать достоверные результаты при сопоставлении различного вида данных.
Структура работы. Магистерская диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников и литературы.
Поручения и указания Президента РФ имеют длительный период существования - уже около 30 лет. В 1990-х гг. поручения Президента РФ являлись правовыми актами с неопределенным статусом, без сколько-нибудь точной трактовки в юридической и правовой литературе. Однако, они носили обязательный характер.
На сегодняшний день поручения и указания Президента РФ рассматриваются как акты правотворчества и прямого волеизъявления главы государства в конкретных вопросах и сферах деятельности. Тем не менее, исследователи указывают, что трактовке понятия не хватает точности (при сравнении, например с указами и распоряжениями).
Выполнение поручений является обязательным для конкретного адресата. Круг исполнителей очень обширен и разнообразен. Сфера действия поручений и указаний охватывает всю государственную систему исполнительной власти и президентские структуры. SWOT-анализ позволил прийти к выводу, что положительными сторонами поручений и указаний Президента РФ являются их высокая оперативность и многозадачность. Поручения и указания гораздо проще принять, они не проходят так много стадий, как, например, указы или распоряжения. В условиях срочного принятия решения они могут быть незаменимы. С другой стороны встает вопрос их легитимности.
До 2011 года не было особенных обоснований для существования таковых актов как поручения и указания Президента РФ. Указ № 352 «О мерах по совершенствованию организации и исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» 2011 г. ввел стандартизированную форму составления этих актов и дал им ясные отличительные признаки. Особенности исполнения поручений и указаний в «Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» Правительства РФ, были отражены только 16 августа 2011 года путем внесения поправок . Также этим Указом Президента был утвержден Порядок по работе с поручениями.
Указ Губернатора Алтайского края во многом дублирует указ главы государства, однако в силу необходимости разграничения полномочий и определения ответственных лиц указ Губернатора Алтайского края является более детализированным. Существуют правовые акты, издаваемые в самих органах исполнительной власти. Это, как правило, приказы глав этих самых органов. Они решают такие вопросы, как назначение конкретных исполнителей, ответственных за выполнение поставленных в актах главы государства задач.
Порядок исполнения поручений и указаний Президента РФ закреплен в Указе Президента РФ от 2011 года «О мерах совершенствования исполнения поручений Президента РФ». В Алтайском крае указом губернатора утвержден Порядок исполнения поручений и указаний Президента РФ, также на уровне органов исполнительной власти могут быть изданы соответствующие приказы главы ОИВ на основе установленного порядка.
Указ Президента предполагает порядок работы с поручениями, сроки исполнения, ответственность за ненадлежащее исполнение или за неисполнение поручений и указаний. Указ Губернатора несколько углубляет некоторые положения указы главы государства, не выходя за рамки существующего законодательства. То же делают и приказы глав органов исполнительно власти. Они оказывают помощь сотрудникам, работающим с поручениями и указаниями, упрощая исполнение поставленных перед ними задач, посредством установки перед ними конкретных требований и необходимых действий для корректной работы.
В органах исполнительной власти Алтайского края для исполнения поручений и указаний Президента РФ выделяется конкретный отдел, в число обязанностей которого входит работа в указанном направлении. Губернатор определяет исполнителей поручения из числа первых заместителей Председателя Правительства Алтайского края, заместителей Председателя Правительства Алтайского края. Департамент по документационному обеспечению еженедельно информирует Губернатора Алтайского края о состоянии исполнительской дисциплины.
Не реже одного раза в год на заседании Правительства Алтайского края рассматриваются вопросы организации исполнения поручений и указаний главы государства. В министерствах, управлениях и департаментах на основе приказа главы органа исполнительной власти определены исполнители и ответственное за исполнение этого лицо.
Отчеты по проделанной работе представляют собой сведения о выполнении органами исполнительной власти их задач. Отчеты имеют различный объем - от одного абзаца текста до нескольких печатных страниц. Часто это зависит от самого поручения и объема проведенных работ по его исполнению. Какой-либо стандартизированной формы и структуры отчетов не существует, поэтому все остается «на совести каждого органа исполнительной власти». Как правило, по структуре отчеты представляют собой подачу текстовой информации разного объема. В редких случаях могут быть даны графики и диаграммы.
В значительной части отчетов, главным образом за 2013-2014 гг., информацию сложно воспринимать, особенно, когда документы объемны по содержанию и содержат большое количество числовых данных. Информация по достижению показателей часто не сведена в таблицы. Тем не менее, сами сведения позволяют сделать вывод о работе органа власти. В отчетах более позднего времени, начиная с 2015-2016 года, указанные недостатки представлены менее.
Введение единой формы отчетности, по нашему мнению, упростило бы задачу оформления и предоставления информации на всеобщее обозрение. Для заинтересованных граждан и исследователей такой подход упростил бы изучение этих отчетов и усвоение самой информации в них содержащейся.
Поручения главы государства ставят немаловажные задачи перед органами власти. Однако имеется определенный процент невыполненных актов как на уровне субъектов РФ, так и на федеральном уровне. Так, за 2016 год для федеральных министерств этот показатель составлял более 50 %. Органы власти федерального значения должны нести на себе роль гаранта качества, исправно выполнять свои обязанности, предоставляя информацию о выполнении в обозначенные сроки. Недочеты должны быть сведены к минимуму.
Более низкие показатели выполняемости ожидаемы на региональном и муниципальном уровне. И тому есть причины: меньшая гибкость в условиях разнопланового характера задач, что подтверждается призывом губернатора к улучшению этого параметра; возможно менее квалифицированный штат сотрудников, особенно на муниципальном уровне; возможно недостаток бюджетных средств для реализации условий в поставленной задаче; также весомым недостатком может быть несоответствующее условиям техническое обеспечение.
Для более продуктивной работы по исполнению поручений главы государства на уровне субъектов могут издаваться правовые акты, проясняющие требования к исполнителям. Так, в Алтайском крае губернатором утвержден «Порядок исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации в Алтайском крае», помимо этого есть план по работе с поручениями для сотрудников и форма для самомониторинга по ходу работы. Несмотря на это, все равно имеются проблемы с исполнением поручений.
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
