Проблемы реализации правового статуса государственного гражданского служащего в служебно-контрактных отношениях
|
Введение 3
Глава 1 Тенденции формирования современного служебного права в Российской Федерации 14
1.1 Этапы реформирования государственной службы в Российской Федерации 14
1.2 Взаимосвязь служебного и трудового права в регулировании вопросов прохождения государственной гражданской службы 26
Глава 2 Статус государственного гражданского служащего и влияние на него служебного контракта 38
2.1 Особенности правового статуса государственного гражданского служащего 38
2.2 Понятие, сущность служебного контракта и его влияние на возникновение служебных правоотношений 50
Глава 3 Пути реформирования статуса государственного гражданского служащего на современном этапе 68
3.1 Недостатки законодательства Российской Федерации, регулирующего прохождение государственной гражданской службы 68
3.2 Направления совершенствования норм ответственности государственных гражданских служащих 80
Заключение 94
Список используемой литературы и используемых источников 111
Глава 1 Тенденции формирования современного служебного права в Российской Федерации 14
1.1 Этапы реформирования государственной службы в Российской Федерации 14
1.2 Взаимосвязь служебного и трудового права в регулировании вопросов прохождения государственной гражданской службы 26
Глава 2 Статус государственного гражданского служащего и влияние на него служебного контракта 38
2.1 Особенности правового статуса государственного гражданского служащего 38
2.2 Понятие, сущность служебного контракта и его влияние на возникновение служебных правоотношений 50
Глава 3 Пути реформирования статуса государственного гражданского служащего на современном этапе 68
3.1 Недостатки законодательства Российской Федерации, регулирующего прохождение государственной гражданской службы 68
3.2 Направления совершенствования норм ответственности государственных гражданских служащих 80
Заключение 94
Список используемой литературы и используемых источников 111
Актуальность темы диссертационного исследования. Управление важнейшими сферами общественной жизни, реализация функций по их контролю, регулированию и применению мер ответственности государственными органами в современной России прежде всего связано с институтом государственной гражданской службы и правовым статусом государственных гражданских служащих.
В Российской Федерации в настоящий момент регулирование правового статуса государственных гражданских служащих осуществляется федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами, принимаемыми Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в отношении граждан, замещающих должности гражданской службы субъектов.
Регулирование вопросов служебно-контрактных отношений на гражданской службе прежде всего связано с важнейшей целью такого регулирования - стабильность механизмов службы в целях привлечения ответственных, компетентных граждан. Безусловно, любая вознаграждаемая деятельность, в том числе и на государственной гражданской службе, связана с самостоятельной оценкой свой деятельности. Фредерик Херцберг [50, с. 186187] с авторами в своей работе, посвященной изучению мотиваций к работе, на основе проведенного многолетнего анализа делают вывод о том, что к числу факторов, влияющих позитивно на отношение к работе, являются ее надежность и стабильность.
Исследованию таких отдельных элементов правового статуса служащих как их права, ответственность, обязанности представлена значительным кругом научных работ.
Научная новизна диссертационной работы заключается в исследовании возможности совершенствования всего круга элементов правового статуса в призме служебно-контрактных отношений, возникающих между государственными гражданскими служащими и нанимателем. Данное исследование имеет теоретическое и практическое значение. В работе представлены рекомендации по совершенствованию законодательства РФ.
Исследование сущности служебно-контрактных отношений, существующих проблем правового статуса нанимаемых граждан и выяснение путей их разрешения позволит реализовать задачу по комплектованию должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов лицами, готовыми исполнять свои функции, составляющие сущность службы, на высококвалифицированном и добросовестном уровне. Государственную гражданскую службу можно называть важным институтом в вопросе эффективной деятельности органов государственной власти всех ветвей, т.к. реализация государственной политики во всех сферах, в том числе и ключевых - экономике, здравоохранении, культуре, международных отношениях и т.д., осуществляется с непосредственным участием государственных гражданских служащих.
Кризисные ситуации в экономике Российской Федерации, произошедшие за последние десятилетия, нашли свое отражение также и в духовной сфере населения, часть которого непосредственно связана с государственной гражданской службой. В настоящий момент при изучении общедоступных источников информации можно констатировать о наличии таких негативных факторов, влияющих на дальнейшее совершенствование института государственной гражданской службы, а именно таких как коррупция и падение престижа статуса государственного гражданского служащего. Данный вывод также разделяют и озвучивают в своих работах ученые, изучающие статус современного государственного гражданского служащего [29; 52; 98; 105].
Все этапы становления системы государственной службы в Российской Федерации имели в последние 30 лет определенные недостатки, что приводило к необходимости ее постоянной модернизации.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 18.04.2002 года существующий чиновничий аппарат со своими функциями был оценен как неэффективный, блокирующий развитие страны [62]. Было предложено проведение широкомасштабной административной реформы в исполнительной ветви власти, основной идеей которой было уменьшение государственных функций в целях развития рыночной экономики страны. Также была поставлена задача формирования структура исполнительной ветви власти с аппаратом, который был призван стать эффективным работающим инструментом в экономическом развитии государства. Одной из задач также было определено - предоставление государственных услуг на качественно высоком уровне. Необходимо отметить, что данная задача была на необходимом эффективном уровне реализована в Российской Федерации только в течение последних пяти лет.
В 2003 году был принят Федеральный закон от 27.05.2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [93] (далее по тексту - Федеральный закон №58-ФЗ), явившийся началом развития современного института государственной службы.
Следующим шагом стало принятие Федерального закона от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [94] (далее по тексту - Федеральный закон №79-ФЗ).
Данными основополагающими Федеральными законами были положены начала эффективного определения принципов системы государственной службы и статуса государственного гражданского служащего на двух уровнях - федеральном и субъектов Российской Федерации. Были определены полномочия по правовому регулированию вопросов организации прохождения государственной гражданской службы обоих уровней.
Практически во всех своих Посланиях за последние 10 лет Президентом Российской Федерации указывалось на несовершенство государственной службы [63]. В том числе и на необходимость борьбы с коррупционными проявлениями.
В своей работе Френсис Фукуяма [74, с. 29] о построении сильного развитого государства в результате анализа экономических и политических систем современных государств делает вывод о том, что в общественном секторе не может существовать какая-либо оптимальная для всех форма организации. Однако, также автор отмечает, что очистка системы государственной службы от коррупционных проявлений является одним из главных факторов успешного развития государства.
В течение последнего десятилетия в Российской Федерации на постоянной основе принимаются и действуют Национальные планы противодействия коррупции, утверждаемые Указами Президента Российской Федерации. Разрабатываемые Планы противодействия коррупции содержат комплексы мер, затрагивающих в том числе деятельность по дальнейшему совершенствованию системы государственной гражданской службы.
Реформа института гражданской службы, необходимо отметить, продолжается уже почти двадцать лет в призме двух вышеуказанных основополагающих Федеральных законов. При этом, говорить о становлении окончательной модели службы преждевременно.
До настоящего момента остается также неразрешенным и теоретический вопрос о первостепенности норм административного или трудового права в регулировании института гражданской службы. Федеральным законодательством институт окончательно теоретически не отделен от понятия «трудовые отношения». Неразрешенность данного вопроса, пробелы в федеральном законодательстве, необходимость применения норм трудового законодательства в вопросах прохождения гражданской службы порождает собой многочисленные споры теоретиков, а также практиков. Мнения разделили ученых на две группы, среди которых одни обосновывают необходимость выделения служебного права [22, с. 23; 99, с. 18-21; 76, с. 13], другие же наоборот - приверженцы теории о неотделимости государственной гражданской службы от норм трудового права на современном этапе развития государственного аппарата [103, с. 8; 28; 60].
В связи с чем, все вышеозначенные вопросы по модернизации системы государственной гражданской службы в настоящий момент остаются актуальными. Следует согласиться с тем, что вопросы не будут разрешены в ближайшие два или три года. Совершенствование, развитие и, как следствие, устранение противоречий и недостатков в правовом поле регулирования службы будут являться актуальными в указанный период. Разрешение существующих вопросов может быть успешно осуществлено только на основе четко сформулированной теоретической модели, содержащей конкретные предложения по внесению изменений в существующую правовую систему государственной гражданской службы. В связи с чем, поставленные настоящим исследованием цели, задачи и результаты исследования являются актуальными для разрешения вопросов организации и совершенствования существующей модели гражданской службы.
Целью диссертационного исследования является выработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регулирующего государственную гражданскую службу, развитию модели правового статуса граждан, находящихся на гражданской службе, локализации служебного права от норм трудового законодательства.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи исследования:
• определить специфику развития законодательства Российской Федерации, регулирующего правовой статус служащих;
• исследовать взаимодействие норм служебного права и норм трудового права, применяемых в регулировании вопросов прохождения гражданской службы;
• исследовать роль служебного контракта для установления правового статуса служащего;
• провести анализ существующих научных взглядов на содержание статуса служащих и определить роль служебного права в его регулировании;
• выявить проблемы правового регулирования вопросов прохождения службы;
• обосновать необходимость устранения выявленных пробелов и противоречий в целях дальнейшего развития служебного права;
• сформулировать конкретные предложения по совершенствованию действующих норм законодательства Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, установленные нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы правового статуса государственных гражданских служащих, организации управления государственной гражданской службой.
Предмет диссертационного исследования составляют действующие в Российской Федерации нормативные правовые акты, регламентирующие содержание правового статуса служащих, возникающие в практике проблемные вопросы, а также теоретические аспекты для изменения регулирования служебно-контрактных отношений.
Степень научной разработанности темы. Взгляды на этапы реформирования и образования современной системы государственной службы в Российской Федерации рассматривались такими исследователями вопросов права, как Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявским, К.М. Скобеевым, А.В. Оболонским, М.А. Красновым, Г.В. Атаманчуком, Ю.Н. Стариловым, К.С. Бельским и др.
Влияние трудового права в формировании правового статуса гражданских служащих исследовали Л.А. Чиканова, А.А. Гришковец, А.Ф. Нуртдинова, A.B. Гусев и др.
Исследование понятия служебного контракта и особенностей его сторон в правоотношениях, возникающих на гражданской службе, проводилось А.П. Алехиным, Ю.М. Козловым, Л. А. Чикановой, Д.Н. Бахрахом, Ю.А. Стариловым, С.Е. Чанновым и др.
Вопросы правового статуса гражданских служащих в своих работах исследовали Россинский Б.В., Старилов Ю.Н., Братановский С.Н. и др.
Проблемы правового регулирования гражданской службы, отдельные вопросы возникновения проблем при исполнении функций гражданскими служащими в разной степени представлены в монографиях, учебной литературе и научных статьях.
Не смотря на большой объем исследований ученых и практиков по вопросам прохождения государственной гражданской службы, комплексного изучения статуса государственного гражданского служащего в призме устанавливаемых служебных отношений проведено недостаточно, что в определенной части говорит об актуальности диссертационного исследования. Имеющийся в настоящий момент обширный круг монографий, диссертаций, научных статей в различной степени затрагивают анализ основ различных видов государственной службы, существующие проблемы соотношения служебного и трудового законодательства, определения их первостепенности в вопросе регулирования гражданской службы. Однако, приемлемые решения изучаемых вопросов до настоящего момента не найдены. Особенно остро стоит вопрос о соотносимости норм административного и трудового права. Данный вопрос, по-прежнему, является дискуссионным. Проведенное диссертационное исследование предпринимает попытку разрешения спора в пользу норм административного права в вопросе дальнейшего развития норм государственной гражданской службы.
Методология диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют методы познания: общенаучные (анализ, синтез, аналогия), частнонаучные (правовой герменевтики, сравнительно-правовой, формально-юридический).
Теоретической базой диссертационной работы являются исследования, проведенные учеными в следующих сферах: теории административного, трудового права, а также теория государства и права, непосредственно связанные с вопросами исследования.
Нормативной базой диссертационного исследования являются: административное, трудовое, гражданское, конституционное законодательство Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют судебная практика применения законодательства о гражданской службе, постановления высших судебных инстанций.
На защиту выносятся следующие положения:
• современная модель, а также существовавшие ранее модели гражданской службы содержат недостатки в вопросах регулирования правового статуса служащего;
• неурегулированность в вопросе приоритета норм между трудовым и административным законодательством Российской Федерации при их различных подходах к регулированию прохождения гражданской службы вызывают правовые проблемы, решение которых является необходимостью для дальнейшего регулирования службы;
• проведенные заимствования из норм трудового права при подготовке нормативных правовых актов, регулирующих современную модель государственной гражданской службы, осуществлены с пробелами, приводящими к неполноте регулирования механизмов государственной гражданской службы;
• в нормативных правовых актах отсутствует четкое определение конструкции круга элементов, составляющих статус государственного гражданского служащего;
• издание акта о назначении на должность следует рассматривать как момент возникновения между нанимателем и лицом, назначенным на должность, служебных правоотношений на государственной гражданской службе; роль служебного контракта, прежде всего, состоит в подчеркивании уже имеющегося правового статуса служащего как представителя, уполномоченного действовать от имени нанимателя;
• элементы правового статуса государственного гражданского служащего следует разделять на основные и вторичные, где к основным необходимо относить права и обязанности, ко вторичным - все иные элементы, как производные от основных;
• понятие служебного контракта подлежит изложению как «Служебный контракт - это соглашение между нанимателем и гражданским служащим об условиях прохождения государственной гражданской службы»; нанимателем в правоотношениях необходимо признавать только Российскую федерацию или ее субъект;
• подготовлены конкретные предложения, в том числе с учетом практики рассмотрения судами спорных вопросов, по совершенствованию законодательства Российской Федерации для развития модели правового статуса гражданских служащих.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования и предложения, сформулированные в работе, могут быть положены в основу совершенствования правовой базы, регламентирующей правовой статус государственных гражданских служащих. В работе также изложены конкретные предложения для изменения действующих норм, регулирующих прохождение гражданской службы в Российской Федерации.
Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, и заключения.
Введение содержит положения об актуальности темы исследования, сформулированные цель, предмет, объект, задачи исследования, его актуальность, указание на методы исследования, которые были применены, а также на степень научной разработанности темы исследования.
В Российской Федерации в настоящий момент регулирование правового статуса государственных гражданских служащих осуществляется федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами, принимаемыми Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в отношении граждан, замещающих должности гражданской службы субъектов.
Регулирование вопросов служебно-контрактных отношений на гражданской службе прежде всего связано с важнейшей целью такого регулирования - стабильность механизмов службы в целях привлечения ответственных, компетентных граждан. Безусловно, любая вознаграждаемая деятельность, в том числе и на государственной гражданской службе, связана с самостоятельной оценкой свой деятельности. Фредерик Херцберг [50, с. 186187] с авторами в своей работе, посвященной изучению мотиваций к работе, на основе проведенного многолетнего анализа делают вывод о том, что к числу факторов, влияющих позитивно на отношение к работе, являются ее надежность и стабильность.
Исследованию таких отдельных элементов правового статуса служащих как их права, ответственность, обязанности представлена значительным кругом научных работ.
Научная новизна диссертационной работы заключается в исследовании возможности совершенствования всего круга элементов правового статуса в призме служебно-контрактных отношений, возникающих между государственными гражданскими служащими и нанимателем. Данное исследование имеет теоретическое и практическое значение. В работе представлены рекомендации по совершенствованию законодательства РФ.
Исследование сущности служебно-контрактных отношений, существующих проблем правового статуса нанимаемых граждан и выяснение путей их разрешения позволит реализовать задачу по комплектованию должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов лицами, готовыми исполнять свои функции, составляющие сущность службы, на высококвалифицированном и добросовестном уровне. Государственную гражданскую службу можно называть важным институтом в вопросе эффективной деятельности органов государственной власти всех ветвей, т.к. реализация государственной политики во всех сферах, в том числе и ключевых - экономике, здравоохранении, культуре, международных отношениях и т.д., осуществляется с непосредственным участием государственных гражданских служащих.
Кризисные ситуации в экономике Российской Федерации, произошедшие за последние десятилетия, нашли свое отражение также и в духовной сфере населения, часть которого непосредственно связана с государственной гражданской службой. В настоящий момент при изучении общедоступных источников информации можно констатировать о наличии таких негативных факторов, влияющих на дальнейшее совершенствование института государственной гражданской службы, а именно таких как коррупция и падение престижа статуса государственного гражданского служащего. Данный вывод также разделяют и озвучивают в своих работах ученые, изучающие статус современного государственного гражданского служащего [29; 52; 98; 105].
Все этапы становления системы государственной службы в Российской Федерации имели в последние 30 лет определенные недостатки, что приводило к необходимости ее постоянной модернизации.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 18.04.2002 года существующий чиновничий аппарат со своими функциями был оценен как неэффективный, блокирующий развитие страны [62]. Было предложено проведение широкомасштабной административной реформы в исполнительной ветви власти, основной идеей которой было уменьшение государственных функций в целях развития рыночной экономики страны. Также была поставлена задача формирования структура исполнительной ветви власти с аппаратом, который был призван стать эффективным работающим инструментом в экономическом развитии государства. Одной из задач также было определено - предоставление государственных услуг на качественно высоком уровне. Необходимо отметить, что данная задача была на необходимом эффективном уровне реализована в Российской Федерации только в течение последних пяти лет.
В 2003 году был принят Федеральный закон от 27.05.2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [93] (далее по тексту - Федеральный закон №58-ФЗ), явившийся началом развития современного института государственной службы.
Следующим шагом стало принятие Федерального закона от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [94] (далее по тексту - Федеральный закон №79-ФЗ).
Данными основополагающими Федеральными законами были положены начала эффективного определения принципов системы государственной службы и статуса государственного гражданского служащего на двух уровнях - федеральном и субъектов Российской Федерации. Были определены полномочия по правовому регулированию вопросов организации прохождения государственной гражданской службы обоих уровней.
Практически во всех своих Посланиях за последние 10 лет Президентом Российской Федерации указывалось на несовершенство государственной службы [63]. В том числе и на необходимость борьбы с коррупционными проявлениями.
В своей работе Френсис Фукуяма [74, с. 29] о построении сильного развитого государства в результате анализа экономических и политических систем современных государств делает вывод о том, что в общественном секторе не может существовать какая-либо оптимальная для всех форма организации. Однако, также автор отмечает, что очистка системы государственной службы от коррупционных проявлений является одним из главных факторов успешного развития государства.
В течение последнего десятилетия в Российской Федерации на постоянной основе принимаются и действуют Национальные планы противодействия коррупции, утверждаемые Указами Президента Российской Федерации. Разрабатываемые Планы противодействия коррупции содержат комплексы мер, затрагивающих в том числе деятельность по дальнейшему совершенствованию системы государственной гражданской службы.
Реформа института гражданской службы, необходимо отметить, продолжается уже почти двадцать лет в призме двух вышеуказанных основополагающих Федеральных законов. При этом, говорить о становлении окончательной модели службы преждевременно.
До настоящего момента остается также неразрешенным и теоретический вопрос о первостепенности норм административного или трудового права в регулировании института гражданской службы. Федеральным законодательством институт окончательно теоретически не отделен от понятия «трудовые отношения». Неразрешенность данного вопроса, пробелы в федеральном законодательстве, необходимость применения норм трудового законодательства в вопросах прохождения гражданской службы порождает собой многочисленные споры теоретиков, а также практиков. Мнения разделили ученых на две группы, среди которых одни обосновывают необходимость выделения служебного права [22, с. 23; 99, с. 18-21; 76, с. 13], другие же наоборот - приверженцы теории о неотделимости государственной гражданской службы от норм трудового права на современном этапе развития государственного аппарата [103, с. 8; 28; 60].
В связи с чем, все вышеозначенные вопросы по модернизации системы государственной гражданской службы в настоящий момент остаются актуальными. Следует согласиться с тем, что вопросы не будут разрешены в ближайшие два или три года. Совершенствование, развитие и, как следствие, устранение противоречий и недостатков в правовом поле регулирования службы будут являться актуальными в указанный период. Разрешение существующих вопросов может быть успешно осуществлено только на основе четко сформулированной теоретической модели, содержащей конкретные предложения по внесению изменений в существующую правовую систему государственной гражданской службы. В связи с чем, поставленные настоящим исследованием цели, задачи и результаты исследования являются актуальными для разрешения вопросов организации и совершенствования существующей модели гражданской службы.
Целью диссертационного исследования является выработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регулирующего государственную гражданскую службу, развитию модели правового статуса граждан, находящихся на гражданской службе, локализации служебного права от норм трудового законодательства.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи исследования:
• определить специфику развития законодательства Российской Федерации, регулирующего правовой статус служащих;
• исследовать взаимодействие норм служебного права и норм трудового права, применяемых в регулировании вопросов прохождения гражданской службы;
• исследовать роль служебного контракта для установления правового статуса служащего;
• провести анализ существующих научных взглядов на содержание статуса служащих и определить роль служебного права в его регулировании;
• выявить проблемы правового регулирования вопросов прохождения службы;
• обосновать необходимость устранения выявленных пробелов и противоречий в целях дальнейшего развития служебного права;
• сформулировать конкретные предложения по совершенствованию действующих норм законодательства Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, установленные нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы правового статуса государственных гражданских служащих, организации управления государственной гражданской службой.
Предмет диссертационного исследования составляют действующие в Российской Федерации нормативные правовые акты, регламентирующие содержание правового статуса служащих, возникающие в практике проблемные вопросы, а также теоретические аспекты для изменения регулирования служебно-контрактных отношений.
Степень научной разработанности темы. Взгляды на этапы реформирования и образования современной системы государственной службы в Российской Федерации рассматривались такими исследователями вопросов права, как Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявским, К.М. Скобеевым, А.В. Оболонским, М.А. Красновым, Г.В. Атаманчуком, Ю.Н. Стариловым, К.С. Бельским и др.
Влияние трудового права в формировании правового статуса гражданских служащих исследовали Л.А. Чиканова, А.А. Гришковец, А.Ф. Нуртдинова, A.B. Гусев и др.
Исследование понятия служебного контракта и особенностей его сторон в правоотношениях, возникающих на гражданской службе, проводилось А.П. Алехиным, Ю.М. Козловым, Л. А. Чикановой, Д.Н. Бахрахом, Ю.А. Стариловым, С.Е. Чанновым и др.
Вопросы правового статуса гражданских служащих в своих работах исследовали Россинский Б.В., Старилов Ю.Н., Братановский С.Н. и др.
Проблемы правового регулирования гражданской службы, отдельные вопросы возникновения проблем при исполнении функций гражданскими служащими в разной степени представлены в монографиях, учебной литературе и научных статьях.
Не смотря на большой объем исследований ученых и практиков по вопросам прохождения государственной гражданской службы, комплексного изучения статуса государственного гражданского служащего в призме устанавливаемых служебных отношений проведено недостаточно, что в определенной части говорит об актуальности диссертационного исследования. Имеющийся в настоящий момент обширный круг монографий, диссертаций, научных статей в различной степени затрагивают анализ основ различных видов государственной службы, существующие проблемы соотношения служебного и трудового законодательства, определения их первостепенности в вопросе регулирования гражданской службы. Однако, приемлемые решения изучаемых вопросов до настоящего момента не найдены. Особенно остро стоит вопрос о соотносимости норм административного и трудового права. Данный вопрос, по-прежнему, является дискуссионным. Проведенное диссертационное исследование предпринимает попытку разрешения спора в пользу норм административного права в вопросе дальнейшего развития норм государственной гражданской службы.
Методология диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют методы познания: общенаучные (анализ, синтез, аналогия), частнонаучные (правовой герменевтики, сравнительно-правовой, формально-юридический).
Теоретической базой диссертационной работы являются исследования, проведенные учеными в следующих сферах: теории административного, трудового права, а также теория государства и права, непосредственно связанные с вопросами исследования.
Нормативной базой диссертационного исследования являются: административное, трудовое, гражданское, конституционное законодательство Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют судебная практика применения законодательства о гражданской службе, постановления высших судебных инстанций.
На защиту выносятся следующие положения:
• современная модель, а также существовавшие ранее модели гражданской службы содержат недостатки в вопросах регулирования правового статуса служащего;
• неурегулированность в вопросе приоритета норм между трудовым и административным законодательством Российской Федерации при их различных подходах к регулированию прохождения гражданской службы вызывают правовые проблемы, решение которых является необходимостью для дальнейшего регулирования службы;
• проведенные заимствования из норм трудового права при подготовке нормативных правовых актов, регулирующих современную модель государственной гражданской службы, осуществлены с пробелами, приводящими к неполноте регулирования механизмов государственной гражданской службы;
• в нормативных правовых актах отсутствует четкое определение конструкции круга элементов, составляющих статус государственного гражданского служащего;
• издание акта о назначении на должность следует рассматривать как момент возникновения между нанимателем и лицом, назначенным на должность, служебных правоотношений на государственной гражданской службе; роль служебного контракта, прежде всего, состоит в подчеркивании уже имеющегося правового статуса служащего как представителя, уполномоченного действовать от имени нанимателя;
• элементы правового статуса государственного гражданского служащего следует разделять на основные и вторичные, где к основным необходимо относить права и обязанности, ко вторичным - все иные элементы, как производные от основных;
• понятие служебного контракта подлежит изложению как «Служебный контракт - это соглашение между нанимателем и гражданским служащим об условиях прохождения государственной гражданской службы»; нанимателем в правоотношениях необходимо признавать только Российскую федерацию или ее субъект;
• подготовлены конкретные предложения, в том числе с учетом практики рассмотрения судами спорных вопросов, по совершенствованию законодательства Российской Федерации для развития модели правового статуса гражданских служащих.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования и предложения, сформулированные в работе, могут быть положены в основу совершенствования правовой базы, регламентирующей правовой статус государственных гражданских служащих. В работе также изложены конкретные предложения для изменения действующих норм, регулирующих прохождение гражданской службы в Российской Федерации.
Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, и заключения.
Введение содержит положения об актуальности темы исследования, сформулированные цель, предмет, объект, задачи исследования, его актуальность, указание на методы исследования, которые были применены, а также на степень научной разработанности темы исследования.
В заключении проведенного исследования необходимо отметить, что формирование эффективной системы государственной гражданской службы неразрывно связано с необходимостью ее стабильного развития, учитывая при этом интересы всех сторон правоотношений. Государственная гражданская служба призвана стать одним из инструментов обеспечения прав и свобод населения, т.е. проводником функционирования государства при осуществлении значимой деятельности - регулировании общественных отношений.
Важно понимать, что при осуществлении своей деятельности служащие, также функционируют и как физические лица - элементы социальной среды, формируемой при взаимных правоотношениях со своим нанимателем и другими участниками. Однако, учитывая необходимость эффективного выполнения функций государственных органов, лиц, замещающих государственные должности, к государственным гражданским служащим предъявляются высокие требования к их профессиональному уровню. В данных условиях помимо прочего актуальными для служащих остаются вопросы и карьеры, и повышения уровня профессиональных знаний, и удовлетворение социальных потребностей. Данные вопросы находятся в тесной взаимосвязи с правовым статусом служащих.
Взаимное обеспечение потребностей сторон правоотношений на службе способствует наибольшей эффективности института службы. В Российской Федерации в настоящий период государственная гражданская служба находится в состоянии совершенствования нормативных правовых актов. В том числе и тех, которые регулируют правовой статус гражданского служащего.
В ходе диссертационного исследования были сделаны следующие выводы.
1. Этапы развития государственной службы в Российской Федерации, учитывая проведенные реформы и предложенные научным кругом концепции по ее развитию, представляется целесообразным разделять именно на периоды, соответствующие срокам действия основных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной службы.
Сделан вывод о том, что каждая из существовавших ранее моделей государственной службы имели свои недостатки. Пройденные этапы до появления современного действующего законодательства, составляющего нормативную правовую базу, являлись первоначальными шагами для качественного скачка - принятия Федеральных законов №58-ФЗ, №79-ФЗ.
Именно в Федеральном законе №58-ФЗ были положены начала современной государственной гражданской службы.
2. Выявлено существование проблемы влияния норм трудового законодательства на прохождение службы в условиях противоречия между нормами трудового и служебного законодательства в подходе к аналогичным процессам. В работе сделан акцент на неурегулированность в законодательстве государства общего вопроса об иерархии нормативных правовых актов, затрагивающих схожие правоотношения. В частности, выявлена неурегулированность в вопросе приоритета норм между ТК РФ и Федеральным законом №79-ФЗ. Особо в исследовании отмечено следующее.
Статьей 5 ТК РФ установлено, что содержащиеся в иных нормативных правовых актах нормы трудового права, не могут противоречить ТК РФ, а при противоречии положений ТК РФ и иных правовых актов, применению подлежит ТК РФ. Нормами же статьи 73 Федерального закона №79-ФЗ установлено, что нормы служебного права имеют приоритет над трудовым правом в вопросах регулирования деятельности гражданских служащих. Анализ данных норм позволяет сделать вывод о том, что нормативное установление иерархии обоих нормативных правовых актов не решит вопрос их конкуренции без внесения поправок в их вышеуказанные нормы, т.к. коллизия иным путем решена не будет. Приоритет одного акта над другим не сможет быть полностью аргументированным только при ссылке на ту или иную норму в действующей в настоящий момент редакции нормативных правовых актов.
На основе вышеизложенного был сделан вывод о том, что нормы Федерального закона №79-ФЗ имеют специальный характер по отношению к нормам ТК РФ в вопросах регулирования государственной гражданской службы. В связи с чем применению должны подлежать нормы служебного права. Однако, неурегулированность некоторых вопросов деятельности государственной гражданской службы нормами служебного права говорит о наличии пробелов в таком праве.
3. В исследовании доказано, что нормы Федерального закона №79-ФЗ имеют прямые заимствования из норм ТК РФ.
Проведенные сравнительные анализы положений статьи 80 ТК РФ и статьи 36 Федерального закона №79-ФЗ, положений статьи 60 ТК РФ и статей 69, 70 Федерального закона №79-ФЗ, а также статей 33, 38 Федерального закона №79- ФЗ и статьи 82 ТК РФ позволили сделать вывод о наличии пробелов в содержании вышеуказанных норм Федерального закона №79-ФЗ по сравнению с нормами ТК РФ. При явном заимствовании норм из ТК РФ, Федеральный закон №79-ФЗ неполно регулирует данные вопросы.
Следует отметить, что заимствование необходимых норм допустимо, но при этом следует не копировать нормы из ТК РФ без их полной системной адаптации к условиям службы в целях избегания возникновения еще большего числа проблемных вопросов и пробелов.
4. Четко сформулированного определения конструкции правового статуса гражданского служащего не имеют ни Федеральный закон №58-ФЗ, ни Федеральный закон №79-ФЗ.
Так, в главе 3 Федерального закона №79-ФЗ упущены такие важнейшие элементы статуса служащего как ответственность, гарантии и компенсации, без которых характеристику статуса служащего нельзя назвать законченной.
Однако, также представляется, что в нормах главы 3 предусматривается излишний элемент для статуса, а именно «ограничения». На данный вывод наводит сам Федеральный закон №79-ФЗ: из статьи 16 следует, что при несоблюдении ограничений лицо не может претендовать на службу, а служащий при возникновении таких обстоятельств подлежит увольнению. Так как ограничения предусмотрены в целях недопущения служебных правоотношений, следует вывод об их выпадении из круга элементов, составляющих правовой статус рассматриваемых служащих.
Отмечено, что в вопросе определения статуса государственного служащего любого из видов службы, предусмотренных статьей 2 Федерального закона №58-ФЗ, не существует единого подхода для определения круга элементов, характеризовавших бы статус. Таким образом, правовой статус гражданского служащего следует рассматривать как комплекс предусмотренных служебным правом, в том числе Федеральным законом №79- ФЗ, прав, обязанностей, гарантий и компенсаций, запретов и ответственности, а также иных связанных с ними элементов, позволяющих их целостное применение.
5. Главными заложенными законодательством РФ аспектами для возникновения статуса гражданского служащего являются гражданство Российской Федерации и издание акта о назначении на должность.
Такой подход подтверждается и положениями статьи 10 Федерального закона №58-ФЗ, устанавливающей основные характеристики понятия «государственный служащий». Из статьи следует, что им может являться гражданин, осуществляющий свою деятельность в соответствии с должностью и получающий за ее осуществление вознаграждение. Элемент «наличие гражданства Российской Федерации», являющийся основополагающим для возникновения статуса гражданского служащего, в определении Федерального закона №58-ФЗ отсутствует. Прежде всего, это связано с тем, что статья 18.1 данного нормативного акта предусматривает возможность принятия граждан иных государств на службу одного из видов государственной службы - военную службу.
Проанализирован также и вопрос определения основания для возникновения служебных правоотношений на гражданской службе.
Для определения юридического факта, на основании которого возникают служебные правоотношения на гражданской службе, проведен анализ норм Федерального закона №79-ФЗ и исследована возможность существования таких юридических фактов как акт о назначении и контракт отдельно друг от друга. Между данными действиями всегда существует временной промежуток, который и представил наибольший интерес в вопросе определения основания возникновения служебного правоотношения.
В соответствии с частью 1 статьи 26 Федерального закона №79-ФЗ издание акта о назначении на должность следует рассматривать как момент возникновения между нанимателем и лицом, назначенным на должность, служебных правоотношений на государственной гражданской службе. Роль же служебного контракта, прежде всего, состоит в подчеркивании уже имеющегося правового статуса служащего как представителя, уполномоченного действовать от имени нанимателя. Функционирование от имени государства без издания акта о назначении на соответствующую должность гражданской службы не может порождать каких-либо юридических последствий.
Процесс возникновения служебных правоотношений, в связи с этим, имеют кардинальное отличие от процесса возникновения трудовых правоотношений. Исходя из положений статей 15 и 68 ТК РФ следует, что факт заключения трудового договора является первостепенным и необходимым для возникновения трудовых правоотношений. Таким образом, трудовые правоотношения всегда возникают в момент заключения трудового договора.
В ситуации же, при которой гражданский служащий после издания акта о назначении на должность отказывается от заключения служебного контракта, отказ необходимо рассматривать как совершение дисциплинарного проступка.
В связи с чем в исследовании выдвинуты следующие предложения:
• дополнить Федеральный закон №79-ФЗ нормами о возможности применения дисциплинарного взыскания к назначенному на должность лицу за его отказ от заключения служебного контракта;
• в целях недопущения временного промежутка между актом о назначении и служебным контрактом, внести изменения в часть 1 статьи 26 Федерального закона №79-ФЗ и определить, что контракт и акт о назначении на должность подписывается второй стороной после подписания проекта служебного контракта гражданином, принимаемым на службу.
6. Основным ядром элементов правового статуса рассматриваемых служащих предлагается признать его права и обязанности.
Именно из прав и обязанностей определяется положение в правоотношениях, в том числе связанных с вопросами, отнесенными к компетенции. Из чего логично следует, что остальные элементы статуса можно охарактеризовать как вторичные и производные из указанного ядра. Вступая в правоотношения, регулируемые законодательством о государственной гражданской службе, лицо приобретает определенный правовой статус и далее действует в правоотношениях уже только с учетом такого статуса «государственного гражданского служащего», прежде всего реализуя предоставленные права и выполняя обязанности.
7. В работе отмечена важная особенность служебных правоотношений: существенные условия контракта могут быть изменены только одной стороной - представителем нанимателя. Для служащего же законодателем не предусмотрена правовая возможность внесения предложений по изменению условий службы, а именно уже заранее установленных нанимателем своими нормативными правовыми актами.
8. Определение служебного контракта, установленное статьей 23 Федерального закона №79-ФЗ, содержит в себе пробелы, не позволяющие полностью раскрыть сущность правоотношений между сторонами.
В результате исследования предложено определение понятия служебного контракта в статье 23 Федерального закона №79-ФЗ изложить как «Служебный контракт - это соглашение между нанимателем и гражданским служащим об условиях прохождения государственной гражданской службы». Также статью 1 Федерального закона №79-ФЗ необходимо дополнить пунктом 3 следующего содержания «наниматель - Российская федерация или субъект Российской Федерации».
9. В исследовании раскрыта несогласованность статьи 73 Федерального закона №79-ФЗ и статьи 11 ТК РФ, вызывающая трудности на практике при регулировании служебно-контрактных отношений:
• пунктом 3 части 1 статьи 33 Федерального закона №79-ФЗ предусмотрено право служащего на расторжение служебного контракта по собственной инициативе. Порядок расторжения регулируется статьей 36. Аналогичные механизмы заложены в статье 80 ТК РФ. Однако, норма статьи 36 имеет особенность по сравнению со статьей 80 ТК РФ, заключающейся в том, что она не регулирует порядок действия сторон служебного контракта при окончании предусмотренного двухнедельного срока предупреждения и последующим продолжением служащего исполнять свои служебные обязанности. Продолжаются ли при таких обстоятельствах служебные правоотношения? Федеральный закон №79-ФЗ не регулирует своими нормами такую ситуацию. ТК РФ, напротив, указывает, что действие трудового договора не прерывается и трудовые отношения продолжаются, если работник после окончания срока предупреждения не требует прекращения. В связи с чем, на службе возникает необходимость применять положения статьи 80 ТК РФ. Отсюда следует, что для исключения обращения к нормам ТК РФ необходимо внести соответствующие дополнения в нормы Федерального закона №79-ФЗ;
• также в исследовании проанализирована ситуация, при которой служащий продолжает исполнять свои должностные обязанности после истечения срока действия срочного служебного контракта. Пункт 2 части 1 статьи 33 Федерального закона №79-ФЗ предусматривают прекращение служебных правоотношений при окончании срочного контракта. Пункт же 2 части 1 статьи 77 ТК РФ предусматривает, что срочный трудовой договор продолжает действовать, если стороны не настаивают на прекращении трудовых отношений. В данной ситуации возникает логичный вопрос о правовой возможности на основании статьи 73 Федерального закона №79-ФЗ применять положения статьи 77 ТК РФ и продолжить служебные отношения на неопределенный срок. В такой ситуации также остается неурегулированным вопрос о возможности нанимателя уволить служащего после окончания действия срочного контракта. Учитывая характер государственной гражданской службы, в рамках которой осуществляется и деятельность по разрешению общественно-значимых вопросов, трудоправовой подход в данной ситуации представляется нецелесообразным. Подобные ситуации разрешать следует не в пользу гражданских служащих;
• из части 1 статьи 23 Федерального закона №79-ФЗ следует, что служебный контракт заключается как впервые при поступлении на службу, так и в случае назначения служащего на новую должность. Четкого отражения о непрерывности службы при расторжения служебного контракта в связи с назначением на новую должность в положениях Федерального закона №79-ФЗ не находится. Например, из части 5 статьи 20 Федерального закона №342-ФЗ следует, что при назначении сотрудника органов внутренних дел на новую должность, заключение нового служебного контракта не требуется, служба в органах внутренних дел перед назначением на новую должность не прерывается. В целях поддержания вывода о «первичности» акта о назначении на должность для возникновения правоотношений на гражданской службе, целесообразно в нормах Федерального закона №79-ФЗ установить четкую формулировку, из которой следовало бы, что срок государственной гражданской службы не прерывается (увольнение со службы не следует) при оформлении назначения на новую должность гражданской службы.
10. В ходе исследования с учетом практики рассмотрения судами спорных вопросов также представлены предложения по совершенствованию законодательства для развития модели правового статуса гражданских служащих, путем изменения норм законодательства РФ. Преодоление имеющихся проблемных вопросов видится во внесении изменений в нормативные правовые акты.
В связи с чем, в результате исследования также предлагается следующее:
• подпункт а) пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона №79-ФЗ предусматривает увольнение со службы за прогул, а именно за отсутствие на служебном месте. По аналогии с нормами ТК РФ в Федеральном законе №79- ФЗ статья 24 предусматривает существенные условия служебного контракта. Однако, установленный перечень существенных условий службы не предусматривает указание о служебном месте, на котором осуществляется служебная деятельность. Статья 57 ТК РФ устанавливает перечень обязательных условий, подлежащих включению в текст трудового договора, и относит к ним указание на место работы. Такое условие способствует разрешению спора об увольнении работника за прогул, т.е. за отсутствие на определенном рабочем месте. В связи с чем, представляется целесообразным такое условие предусмотреть среди иных существенных условий на гражданской службе;
• частью 4 статьи 35 Федерального закона №79-ФЗ предусмотрено, что в случае окончания срока полномочий служащего на должности, относящейся к категории замещаемых на определенный срок, а именно «помощник (советник)», «руководитель», такой служащий может быть назначен на должность, которая ранее им замещалась. Представляется, что такая норма противоречит предусмотренным принципам равного доступа к службе, профессионализму и компетентности. Замещая должности категорий «помощник (советник)», «руководитель» продолжительное время и имеющие сферу деятельности, отличную от той должности, которую служащий занимал ранее, профессиональные навыки и имеющийся опыт могут быть недостаточными для выполнения обязанностей на высоком профессиональном уровне, как этого требует пункт 1 части 1 статьи 18 Федерального закона №79- ФЗ. В связи с чем, предлагается часть 4 статьи 35 исключить из Федерального закона №79-ФЗ;
• внести изменения в статью 12 Федерального закона №79-ФЗ в части, касающейся установления требования о наличии высшего образования для всех категорий и групп должностей, предусмотренных на государственной гражданской службе. Наличие в статье разных требований к образованию входит в противоречие с положениями статьи 48 этого же Федерального закона, регламентирующей вопросы прохождения аттестации гражданских служащих;
• предусмотреть в Федеральном законе №79-ФЗ право гражданского служащего на внутреннее совместительство. Внутренним совместительством предлагается называть ситуацию, при которой служащий заключит служебный контракт по иной должности в этом же государственном органе. Сделан вывод о целесообразности такого подхода при необходимости распределения обязанностей отсутствующего служащего;
• внести изменения в пункт 2 части 1 статьи 16 Федерального закона №79-ФЗ, в части установления возможности доступа к службе (или оставление на службе) для лиц, впервые совершивших неумышленное преступление небольшой тяжести с учетом отсутствия наказания, исключающего возможность исполнения должностных обязанностей. В отношении лиц, совершивших иные преступления, ограничение должно быть ужесточено по примеру нормы пункта 2 части 1 статьи 14 Федерального закона №342-ФЗ, а именно запрещен доступ на анализируемый вид службы. Данный запрет должен сохраняться и после погашения, снятия судимости;
• отменить предусмотренный пунктом 10 части 1 статьи 17 Федерального закона №79-ФЗ запрет на публичные высказывания о деятельности органов власти. В обоснование предложения положена сложившаяся судебная практика по рассмотрению споров о восстановлении на службе лиц, допустивших такие высказывания и суждения. Действующая редакция пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона №79-ФЗ позволяет чрезмерно расширенно и прямолинейно применять на практике последствия несоблюдения запрета при решении спорных вопросов между двумя субъектами - «начальник» и «подчиненный»;
• в ходе исследования сделан вывод о целесообразности предоставления нанимателю права на принятие решений о необходимости заключения срочного служебного контракта помимо случаев, уже указанных в статье 25 Федерального закона №79-ФЗ. В частности, такая правовая возможность может быть разумна при привлечении граждан к выполнению обязанностей, объем которых в перспективе будет уменьшен по объективным причинам;
• статьей 27 Федерального закона №79-ФЗ заложена правовая ситуация, при которой впервые поступившее на государственную гражданскую службу лицо по окончанию испытательного срока может окончить прохождение гражданской службы без присвоения ему классного чина. Данная ситуация может возникнуть, учитывая продолжительность предусматриваемого законодательством РФ испытательного срока - до одного года, при заключении срочного служебного контракта на тот же срок - один год. Представляется целесообразным внесение изменений в указанную статью в части, касающейся установления иных специальных уменьшенных предельных сроков испытания для таких лиц;
• законодательством не предусматривается норма, предоставляющая право на досрочное оформление государственного пенсионного обеспечения в связи с увольнением с гражданской службы при наличии заболевания, препятствующего дальнейшему ее прохождению. На анализируемом виде государственной службы наличие такого заболевания в соответствии с действующей редакцией статьи 16 Федерального закона №79-ФЗ относится к ограничениям. Отсутствие возможности перевести такого гражданина на иную должность приведет к его увольнению и лишению права на пенсионное обеспечение в соответствии с Федеральным законом №166-ФЗ. При этом, в случае прохождения иных видов государственной службы (военной службы, государственной службы в правоохранительных органах власти), законодательством предусматривается в такой ситуации право служащего на оформление пенсионного обеспечения при условии наличия у него определенного количества лет выслуги. Данный пробел на гражданской службе должен быть устранен;
• частью 3 статьи 24 Федерального закона №79-ФЗ к существенным условиям контракта помимо прочего относятся такие как: права и обязанности сторон служебного контракта, условия профессиональной служебной деятельности служащего. Федеральный закон не содержит какого-либо перечня причин, в соответствии с которыми возникала бы необходимость изменений существенных условий. Однако, правовая возможность принятия решения представителем нанимателя изменить существенные условия служебного контракта статьей 29 все же предусматривается. В таких условиях представителю нанимателя остается всего лишь уведомить за два месяца служащего о вводимых существенных изменениях. Несогласие служащего продолжать службу в новых условиях влечет его увольнение со службы. Видится, что такой подход может привести к необъективным действиям по отношению к гражданскому служащему. Данная норма была заимствована из статьи 74 ТК РФ, но с существенным пробелом. Статьей 74 ТК РФ предусматривается, что изменение условий трудового договора допускается только в связи с изменением технологических, организационных условий труда. Отсюда следует, что для недопущения спорных ситуаций необходимо предусмотреть в статьях 24, 29 Федерального закона №79-ФЗ перечень ситуаций, позволяющих принимать решения об изменении существенных условий, либо установить условие о допустимости такого изменения только по соглашению сторон служебного контракта.
Вышеизложенные недостатки и пробелы законодательства позволяют сделать вывод о том, что нормы, влияющие на статус гражданских служащих, нуждаются в настоящий момент в совершенствовании.
11. В диссертационном исследовании в завершении анализа правового статуса раскрыты проблемные вопросы, касающиеся механизма их привлечения к дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой ответственности.
В нормах, регулирующих порядок привлечения к дисциплинарной ответственности, выделены правовые пробелы. Так, Федеральным законом №79-ФЗ установлено, что дисциплинарным проступком государственного гражданского служащего признается неисполнение или ненадлежащее исполнение им служебных обязанностей. Отсюда следует основной проблемный вопрос - возможность их одновременного привлечения за одно и то же действие или бездействие к нескольким видам ответственности (например, дисциплинарной и административной). Статьей 2.5 КоАП РФ установлено, что военнослужащие и иные сотрудники органов государственной власти, имеющие специальные звания, за совершение административных правонарушений, с учетом заложенных в части 2 данной статьи исключений, несут только дисциплинарную ответственность. Таким образом, гражданские служащие, из всех видов служб, предусмотренных Федеральным законом №58 - ФЗ, не наделены специальным статусом, исключающим возможность одновременного привлечения их к различным видам юридической ответственности за одно и то же действие или бездействие. В связи с вышеизложенным, для урегулирования данного вопроса представляется целесообразным изложить понятие дисциплинарного проступка в Федеральном законе №79-ФЗ как неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, не влекущее наступление административной или уголовной ответственности.
Также в результате исследования норм о дисциплинарной ответственности выявлено следующее.
Пунктом 5 части 1 статьи 57 Федерального закона №79-ФЗ предусматривается закрытый перечень оснований для применения такого вида дисциплинарного взыскания как увольнение с гражданской службы. Однако, в этот перечень не включено положение подпункта д) пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона №79-ФЗ устанавливающего то, что служебный контракт расторгается, а служащий увольняется в связи с нарушением им требований охраны труда, повлекшим тяжкие последствия либо заведомо создавало угрозу их наступления. Таким образом, норма статьи 57 Федерального закона №79-ФЗ требует доработки путем внесения более четкого перечня оснований, по которым гражданский служащий может быть уволен в связи с совершением им дисциплинарного проступка.
Также выявлено противоречие статей 59.1 и 59.2 данного Федерального закона. Так, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 59.2 непринятие мер по предотвращению конфликта интересов влечет в соответствии с данной нормой увольнение служащего, а несоблюдение требований по предотвращению также конфликта интересов в соответствии со статьей 59.1 влечет только замечание или выговор или предупреждение о неполном должностном соответствии. Как видится при одном и том же деянии, связанном с непринятием мер по предотвращению конфликта интересов, к служащему может применяться либо статья 59.1 без увольнения, либо статья 59.2, предусматривающая безальтернативную меру - увольнение со службы в связи с утратой доверия. Отсутствие возможности однозначного толкования норм приводит к их внутреннему противоречию и необоснованному правоприменению.
Анализ порядка привлечения к материальной ответственности государственных гражданских служащих привел к выводу об отсутствии в Федеральном законе №79-ФЗ таких норм. Что противоречит требованиям пункта 4 статьи 10 Федерального закона №58-ФЗ, в соответствии с которым устанавливается, что нормы ответственности государственных служащих устанавливаются тем Федеральным законом, который регулирует соответствующий вид государственной службы. Из чего следует, что при разрешении вопроса о привлечении к материальной ответственности гражданских служащих необходимо руководствоваться нормами трудового законодательства. В свою очередь это порождает новые правовые проблемы.
Анализ статьи 243 ТК РФ и статьи 37 Федерального закона №79-ФЗ привел к выводу об аналогии данных норм, в части, касающейся перечисления случаев противоправного поведения работников и служащих. Однако, ряд случаев полной материальной ответственности, установленных для работников статьей 243 ТК РФ, присутствуют в статье 37 Федерального закона №79-ФЗ только как основания для увольнения служащих (разглашение служебной информации и сведений, составляющих тайну; совершение хищения, растраты; нанесение иного ущерба имуществу и т.д.) без указания о наступлении материальной ответственности гражданского служащего. При этом, с учетом статей 68 и 73 Федерального закона №79-ФЗ, следует, что при совершении действий (бездействий), указанных в статье 37 Федерального закона №79-ФЗ, у гражданского служащего должна наступить материальная ответственность.
Более того, статьей 240 ТК РФ предусмотрено, что при учете обстоятельств причинения ущерба, работодатель может принять решение об отказе от взыскания ущерба с работника. Однако, на государственной гражданской службе нанимателем всегда выступает государство или субъект государства. В связи с чем, применение нормы статьи 240 ТК РФ в регулировании правоотношений на государственной гражданской службе может повлечь за собой вопрос о правомерности решения об отказе от взыскания ущерба с виновного гражданского служащего.
Таким образом, отсутствие правовой возможности применения норм трудового законодательства РФ в полном их объеме в регулировании вопросов материальной ответственности государственных гражданских служащих свидетельствует о необходимости устранения правового пробела в служебном законодательстве.
В ходе исследования сделан вывод о том, что предусмотренная гражданским законодательством РФ гражданско-правовая ответственность гражданских служащих обладает признаками материальной ответственности таких служащих. Данный вывод основан на следующем:
• причиненный вред подлежит компенсации из казны соответствующего публично-правового образования с последующим предъявлением регрессного требования к причинителю компенсированного вреда (статьи 1069, 1081 ГК РФ);
• причинение вреда, как правило, является результатом ненадлежащего выполнения служебных обязанностей;
• в силу норм ТК РФ объем регрессного требования к служащему имеет ограниченный характер по отношению ко всему объему причиненного вреда;
• ГК РФ не предусматривает правовую возможность предъявления лицами, которым был причинен вред, требований о возмещении вреда непосредственно к гражданским служащим, причинившим вред.
Однако, усиление норм ответственности государственных гражданских служащих приведут к негативному восприятию со стороны таких служащих необходимости принятия каких-либо управленческих решений. Усиление прямых мер ответственности в полном объеме или в каком -либо ином значительном для служащих размере потребует, таким образом, в конечном итоге внедрение более существенных мер их социальной поддержки.
В связи с чем, представляется, что сложившаяся правовая модель гражданско-правовой ответственности государственных гражданских служащих и публично-правовых образований является наиболее оправданной на современном этапе развития законодательства Российской Федерации. Резюмируя все выводы проведенного исследования, необходимо отметить, что развитие государственной гражданской службы в Российской Федерации связано с разрешением теоретических и практических вопросов регулирования всех аспектов службы. И в том числе вопросов, связанных с правовым статусом государственных гражданских служащих.
Выполняя предусмотренные компетенцией задачи и функции, служащие осуществляют взаимодействие с обществом в целом: государственными и частными субъектами. Раби Абучакра [107, с. 53] с соавторами в своей работе, посвященной изучению эффективности механизма государственного управления в развитых и развивающихся государствах, делают вывод о том, что государственные служащие играют важную роль в стабильности процесса государственной политики, а также авторы подчеркивают важность обеспечения устойчивости механизма их взаимодействия при осуществлении деятельности.
Учитывая то, что эффективность деятельности органов государственной власти и лиц, замещающих государственные должности, отражается в конечном итоге на успешности реализации государственной политики во всех сферах, государственную гражданскую службу можно называть одним из важнейших институтов современного развития государства.
Решение на практике обозначенных в исследовании правовых проблем следует, по мнению автора настоящего диссертационного исследования, отнести к первостепенным в области регулирования государственной гражданской службы. Что, в свою очередь, позволит повысить ее эффективность на данном этапе развития.
Важно понимать, что при осуществлении своей деятельности служащие, также функционируют и как физические лица - элементы социальной среды, формируемой при взаимных правоотношениях со своим нанимателем и другими участниками. Однако, учитывая необходимость эффективного выполнения функций государственных органов, лиц, замещающих государственные должности, к государственным гражданским служащим предъявляются высокие требования к их профессиональному уровню. В данных условиях помимо прочего актуальными для служащих остаются вопросы и карьеры, и повышения уровня профессиональных знаний, и удовлетворение социальных потребностей. Данные вопросы находятся в тесной взаимосвязи с правовым статусом служащих.
Взаимное обеспечение потребностей сторон правоотношений на службе способствует наибольшей эффективности института службы. В Российской Федерации в настоящий период государственная гражданская служба находится в состоянии совершенствования нормативных правовых актов. В том числе и тех, которые регулируют правовой статус гражданского служащего.
В ходе диссертационного исследования были сделаны следующие выводы.
1. Этапы развития государственной службы в Российской Федерации, учитывая проведенные реформы и предложенные научным кругом концепции по ее развитию, представляется целесообразным разделять именно на периоды, соответствующие срокам действия основных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной службы.
Сделан вывод о том, что каждая из существовавших ранее моделей государственной службы имели свои недостатки. Пройденные этапы до появления современного действующего законодательства, составляющего нормативную правовую базу, являлись первоначальными шагами для качественного скачка - принятия Федеральных законов №58-ФЗ, №79-ФЗ.
Именно в Федеральном законе №58-ФЗ были положены начала современной государственной гражданской службы.
2. Выявлено существование проблемы влияния норм трудового законодательства на прохождение службы в условиях противоречия между нормами трудового и служебного законодательства в подходе к аналогичным процессам. В работе сделан акцент на неурегулированность в законодательстве государства общего вопроса об иерархии нормативных правовых актов, затрагивающих схожие правоотношения. В частности, выявлена неурегулированность в вопросе приоритета норм между ТК РФ и Федеральным законом №79-ФЗ. Особо в исследовании отмечено следующее.
Статьей 5 ТК РФ установлено, что содержащиеся в иных нормативных правовых актах нормы трудового права, не могут противоречить ТК РФ, а при противоречии положений ТК РФ и иных правовых актов, применению подлежит ТК РФ. Нормами же статьи 73 Федерального закона №79-ФЗ установлено, что нормы служебного права имеют приоритет над трудовым правом в вопросах регулирования деятельности гражданских служащих. Анализ данных норм позволяет сделать вывод о том, что нормативное установление иерархии обоих нормативных правовых актов не решит вопрос их конкуренции без внесения поправок в их вышеуказанные нормы, т.к. коллизия иным путем решена не будет. Приоритет одного акта над другим не сможет быть полностью аргументированным только при ссылке на ту или иную норму в действующей в настоящий момент редакции нормативных правовых актов.
На основе вышеизложенного был сделан вывод о том, что нормы Федерального закона №79-ФЗ имеют специальный характер по отношению к нормам ТК РФ в вопросах регулирования государственной гражданской службы. В связи с чем применению должны подлежать нормы служебного права. Однако, неурегулированность некоторых вопросов деятельности государственной гражданской службы нормами служебного права говорит о наличии пробелов в таком праве.
3. В исследовании доказано, что нормы Федерального закона №79-ФЗ имеют прямые заимствования из норм ТК РФ.
Проведенные сравнительные анализы положений статьи 80 ТК РФ и статьи 36 Федерального закона №79-ФЗ, положений статьи 60 ТК РФ и статей 69, 70 Федерального закона №79-ФЗ, а также статей 33, 38 Федерального закона №79- ФЗ и статьи 82 ТК РФ позволили сделать вывод о наличии пробелов в содержании вышеуказанных норм Федерального закона №79-ФЗ по сравнению с нормами ТК РФ. При явном заимствовании норм из ТК РФ, Федеральный закон №79-ФЗ неполно регулирует данные вопросы.
Следует отметить, что заимствование необходимых норм допустимо, но при этом следует не копировать нормы из ТК РФ без их полной системной адаптации к условиям службы в целях избегания возникновения еще большего числа проблемных вопросов и пробелов.
4. Четко сформулированного определения конструкции правового статуса гражданского служащего не имеют ни Федеральный закон №58-ФЗ, ни Федеральный закон №79-ФЗ.
Так, в главе 3 Федерального закона №79-ФЗ упущены такие важнейшие элементы статуса служащего как ответственность, гарантии и компенсации, без которых характеристику статуса служащего нельзя назвать законченной.
Однако, также представляется, что в нормах главы 3 предусматривается излишний элемент для статуса, а именно «ограничения». На данный вывод наводит сам Федеральный закон №79-ФЗ: из статьи 16 следует, что при несоблюдении ограничений лицо не может претендовать на службу, а служащий при возникновении таких обстоятельств подлежит увольнению. Так как ограничения предусмотрены в целях недопущения служебных правоотношений, следует вывод об их выпадении из круга элементов, составляющих правовой статус рассматриваемых служащих.
Отмечено, что в вопросе определения статуса государственного служащего любого из видов службы, предусмотренных статьей 2 Федерального закона №58-ФЗ, не существует единого подхода для определения круга элементов, характеризовавших бы статус. Таким образом, правовой статус гражданского служащего следует рассматривать как комплекс предусмотренных служебным правом, в том числе Федеральным законом №79- ФЗ, прав, обязанностей, гарантий и компенсаций, запретов и ответственности, а также иных связанных с ними элементов, позволяющих их целостное применение.
5. Главными заложенными законодательством РФ аспектами для возникновения статуса гражданского служащего являются гражданство Российской Федерации и издание акта о назначении на должность.
Такой подход подтверждается и положениями статьи 10 Федерального закона №58-ФЗ, устанавливающей основные характеристики понятия «государственный служащий». Из статьи следует, что им может являться гражданин, осуществляющий свою деятельность в соответствии с должностью и получающий за ее осуществление вознаграждение. Элемент «наличие гражданства Российской Федерации», являющийся основополагающим для возникновения статуса гражданского служащего, в определении Федерального закона №58-ФЗ отсутствует. Прежде всего, это связано с тем, что статья 18.1 данного нормативного акта предусматривает возможность принятия граждан иных государств на службу одного из видов государственной службы - военную службу.
Проанализирован также и вопрос определения основания для возникновения служебных правоотношений на гражданской службе.
Для определения юридического факта, на основании которого возникают служебные правоотношения на гражданской службе, проведен анализ норм Федерального закона №79-ФЗ и исследована возможность существования таких юридических фактов как акт о назначении и контракт отдельно друг от друга. Между данными действиями всегда существует временной промежуток, который и представил наибольший интерес в вопросе определения основания возникновения служебного правоотношения.
В соответствии с частью 1 статьи 26 Федерального закона №79-ФЗ издание акта о назначении на должность следует рассматривать как момент возникновения между нанимателем и лицом, назначенным на должность, служебных правоотношений на государственной гражданской службе. Роль же служебного контракта, прежде всего, состоит в подчеркивании уже имеющегося правового статуса служащего как представителя, уполномоченного действовать от имени нанимателя. Функционирование от имени государства без издания акта о назначении на соответствующую должность гражданской службы не может порождать каких-либо юридических последствий.
Процесс возникновения служебных правоотношений, в связи с этим, имеют кардинальное отличие от процесса возникновения трудовых правоотношений. Исходя из положений статей 15 и 68 ТК РФ следует, что факт заключения трудового договора является первостепенным и необходимым для возникновения трудовых правоотношений. Таким образом, трудовые правоотношения всегда возникают в момент заключения трудового договора.
В ситуации же, при которой гражданский служащий после издания акта о назначении на должность отказывается от заключения служебного контракта, отказ необходимо рассматривать как совершение дисциплинарного проступка.
В связи с чем в исследовании выдвинуты следующие предложения:
• дополнить Федеральный закон №79-ФЗ нормами о возможности применения дисциплинарного взыскания к назначенному на должность лицу за его отказ от заключения служебного контракта;
• в целях недопущения временного промежутка между актом о назначении и служебным контрактом, внести изменения в часть 1 статьи 26 Федерального закона №79-ФЗ и определить, что контракт и акт о назначении на должность подписывается второй стороной после подписания проекта служебного контракта гражданином, принимаемым на службу.
6. Основным ядром элементов правового статуса рассматриваемых служащих предлагается признать его права и обязанности.
Именно из прав и обязанностей определяется положение в правоотношениях, в том числе связанных с вопросами, отнесенными к компетенции. Из чего логично следует, что остальные элементы статуса можно охарактеризовать как вторичные и производные из указанного ядра. Вступая в правоотношения, регулируемые законодательством о государственной гражданской службе, лицо приобретает определенный правовой статус и далее действует в правоотношениях уже только с учетом такого статуса «государственного гражданского служащего», прежде всего реализуя предоставленные права и выполняя обязанности.
7. В работе отмечена важная особенность служебных правоотношений: существенные условия контракта могут быть изменены только одной стороной - представителем нанимателя. Для служащего же законодателем не предусмотрена правовая возможность внесения предложений по изменению условий службы, а именно уже заранее установленных нанимателем своими нормативными правовыми актами.
8. Определение служебного контракта, установленное статьей 23 Федерального закона №79-ФЗ, содержит в себе пробелы, не позволяющие полностью раскрыть сущность правоотношений между сторонами.
В результате исследования предложено определение понятия служебного контракта в статье 23 Федерального закона №79-ФЗ изложить как «Служебный контракт - это соглашение между нанимателем и гражданским служащим об условиях прохождения государственной гражданской службы». Также статью 1 Федерального закона №79-ФЗ необходимо дополнить пунктом 3 следующего содержания «наниматель - Российская федерация или субъект Российской Федерации».
9. В исследовании раскрыта несогласованность статьи 73 Федерального закона №79-ФЗ и статьи 11 ТК РФ, вызывающая трудности на практике при регулировании служебно-контрактных отношений:
• пунктом 3 части 1 статьи 33 Федерального закона №79-ФЗ предусмотрено право служащего на расторжение служебного контракта по собственной инициативе. Порядок расторжения регулируется статьей 36. Аналогичные механизмы заложены в статье 80 ТК РФ. Однако, норма статьи 36 имеет особенность по сравнению со статьей 80 ТК РФ, заключающейся в том, что она не регулирует порядок действия сторон служебного контракта при окончании предусмотренного двухнедельного срока предупреждения и последующим продолжением служащего исполнять свои служебные обязанности. Продолжаются ли при таких обстоятельствах служебные правоотношения? Федеральный закон №79-ФЗ не регулирует своими нормами такую ситуацию. ТК РФ, напротив, указывает, что действие трудового договора не прерывается и трудовые отношения продолжаются, если работник после окончания срока предупреждения не требует прекращения. В связи с чем, на службе возникает необходимость применять положения статьи 80 ТК РФ. Отсюда следует, что для исключения обращения к нормам ТК РФ необходимо внести соответствующие дополнения в нормы Федерального закона №79-ФЗ;
• также в исследовании проанализирована ситуация, при которой служащий продолжает исполнять свои должностные обязанности после истечения срока действия срочного служебного контракта. Пункт 2 части 1 статьи 33 Федерального закона №79-ФЗ предусматривают прекращение служебных правоотношений при окончании срочного контракта. Пункт же 2 части 1 статьи 77 ТК РФ предусматривает, что срочный трудовой договор продолжает действовать, если стороны не настаивают на прекращении трудовых отношений. В данной ситуации возникает логичный вопрос о правовой возможности на основании статьи 73 Федерального закона №79-ФЗ применять положения статьи 77 ТК РФ и продолжить служебные отношения на неопределенный срок. В такой ситуации также остается неурегулированным вопрос о возможности нанимателя уволить служащего после окончания действия срочного контракта. Учитывая характер государственной гражданской службы, в рамках которой осуществляется и деятельность по разрешению общественно-значимых вопросов, трудоправовой подход в данной ситуации представляется нецелесообразным. Подобные ситуации разрешать следует не в пользу гражданских служащих;
• из части 1 статьи 23 Федерального закона №79-ФЗ следует, что служебный контракт заключается как впервые при поступлении на службу, так и в случае назначения служащего на новую должность. Четкого отражения о непрерывности службы при расторжения служебного контракта в связи с назначением на новую должность в положениях Федерального закона №79-ФЗ не находится. Например, из части 5 статьи 20 Федерального закона №342-ФЗ следует, что при назначении сотрудника органов внутренних дел на новую должность, заключение нового служебного контракта не требуется, служба в органах внутренних дел перед назначением на новую должность не прерывается. В целях поддержания вывода о «первичности» акта о назначении на должность для возникновения правоотношений на гражданской службе, целесообразно в нормах Федерального закона №79-ФЗ установить четкую формулировку, из которой следовало бы, что срок государственной гражданской службы не прерывается (увольнение со службы не следует) при оформлении назначения на новую должность гражданской службы.
10. В ходе исследования с учетом практики рассмотрения судами спорных вопросов также представлены предложения по совершенствованию законодательства для развития модели правового статуса гражданских служащих, путем изменения норм законодательства РФ. Преодоление имеющихся проблемных вопросов видится во внесении изменений в нормативные правовые акты.
В связи с чем, в результате исследования также предлагается следующее:
• подпункт а) пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона №79-ФЗ предусматривает увольнение со службы за прогул, а именно за отсутствие на служебном месте. По аналогии с нормами ТК РФ в Федеральном законе №79- ФЗ статья 24 предусматривает существенные условия служебного контракта. Однако, установленный перечень существенных условий службы не предусматривает указание о служебном месте, на котором осуществляется служебная деятельность. Статья 57 ТК РФ устанавливает перечень обязательных условий, подлежащих включению в текст трудового договора, и относит к ним указание на место работы. Такое условие способствует разрешению спора об увольнении работника за прогул, т.е. за отсутствие на определенном рабочем месте. В связи с чем, представляется целесообразным такое условие предусмотреть среди иных существенных условий на гражданской службе;
• частью 4 статьи 35 Федерального закона №79-ФЗ предусмотрено, что в случае окончания срока полномочий служащего на должности, относящейся к категории замещаемых на определенный срок, а именно «помощник (советник)», «руководитель», такой служащий может быть назначен на должность, которая ранее им замещалась. Представляется, что такая норма противоречит предусмотренным принципам равного доступа к службе, профессионализму и компетентности. Замещая должности категорий «помощник (советник)», «руководитель» продолжительное время и имеющие сферу деятельности, отличную от той должности, которую служащий занимал ранее, профессиональные навыки и имеющийся опыт могут быть недостаточными для выполнения обязанностей на высоком профессиональном уровне, как этого требует пункт 1 части 1 статьи 18 Федерального закона №79- ФЗ. В связи с чем, предлагается часть 4 статьи 35 исключить из Федерального закона №79-ФЗ;
• внести изменения в статью 12 Федерального закона №79-ФЗ в части, касающейся установления требования о наличии высшего образования для всех категорий и групп должностей, предусмотренных на государственной гражданской службе. Наличие в статье разных требований к образованию входит в противоречие с положениями статьи 48 этого же Федерального закона, регламентирующей вопросы прохождения аттестации гражданских служащих;
• предусмотреть в Федеральном законе №79-ФЗ право гражданского служащего на внутреннее совместительство. Внутренним совместительством предлагается называть ситуацию, при которой служащий заключит служебный контракт по иной должности в этом же государственном органе. Сделан вывод о целесообразности такого подхода при необходимости распределения обязанностей отсутствующего служащего;
• внести изменения в пункт 2 части 1 статьи 16 Федерального закона №79-ФЗ, в части установления возможности доступа к службе (или оставление на службе) для лиц, впервые совершивших неумышленное преступление небольшой тяжести с учетом отсутствия наказания, исключающего возможность исполнения должностных обязанностей. В отношении лиц, совершивших иные преступления, ограничение должно быть ужесточено по примеру нормы пункта 2 части 1 статьи 14 Федерального закона №342-ФЗ, а именно запрещен доступ на анализируемый вид службы. Данный запрет должен сохраняться и после погашения, снятия судимости;
• отменить предусмотренный пунктом 10 части 1 статьи 17 Федерального закона №79-ФЗ запрет на публичные высказывания о деятельности органов власти. В обоснование предложения положена сложившаяся судебная практика по рассмотрению споров о восстановлении на службе лиц, допустивших такие высказывания и суждения. Действующая редакция пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона №79-ФЗ позволяет чрезмерно расширенно и прямолинейно применять на практике последствия несоблюдения запрета при решении спорных вопросов между двумя субъектами - «начальник» и «подчиненный»;
• в ходе исследования сделан вывод о целесообразности предоставления нанимателю права на принятие решений о необходимости заключения срочного служебного контракта помимо случаев, уже указанных в статье 25 Федерального закона №79-ФЗ. В частности, такая правовая возможность может быть разумна при привлечении граждан к выполнению обязанностей, объем которых в перспективе будет уменьшен по объективным причинам;
• статьей 27 Федерального закона №79-ФЗ заложена правовая ситуация, при которой впервые поступившее на государственную гражданскую службу лицо по окончанию испытательного срока может окончить прохождение гражданской службы без присвоения ему классного чина. Данная ситуация может возникнуть, учитывая продолжительность предусматриваемого законодательством РФ испытательного срока - до одного года, при заключении срочного служебного контракта на тот же срок - один год. Представляется целесообразным внесение изменений в указанную статью в части, касающейся установления иных специальных уменьшенных предельных сроков испытания для таких лиц;
• законодательством не предусматривается норма, предоставляющая право на досрочное оформление государственного пенсионного обеспечения в связи с увольнением с гражданской службы при наличии заболевания, препятствующего дальнейшему ее прохождению. На анализируемом виде государственной службы наличие такого заболевания в соответствии с действующей редакцией статьи 16 Федерального закона №79-ФЗ относится к ограничениям. Отсутствие возможности перевести такого гражданина на иную должность приведет к его увольнению и лишению права на пенсионное обеспечение в соответствии с Федеральным законом №166-ФЗ. При этом, в случае прохождения иных видов государственной службы (военной службы, государственной службы в правоохранительных органах власти), законодательством предусматривается в такой ситуации право служащего на оформление пенсионного обеспечения при условии наличия у него определенного количества лет выслуги. Данный пробел на гражданской службе должен быть устранен;
• частью 3 статьи 24 Федерального закона №79-ФЗ к существенным условиям контракта помимо прочего относятся такие как: права и обязанности сторон служебного контракта, условия профессиональной служебной деятельности служащего. Федеральный закон не содержит какого-либо перечня причин, в соответствии с которыми возникала бы необходимость изменений существенных условий. Однако, правовая возможность принятия решения представителем нанимателя изменить существенные условия служебного контракта статьей 29 все же предусматривается. В таких условиях представителю нанимателя остается всего лишь уведомить за два месяца служащего о вводимых существенных изменениях. Несогласие служащего продолжать службу в новых условиях влечет его увольнение со службы. Видится, что такой подход может привести к необъективным действиям по отношению к гражданскому служащему. Данная норма была заимствована из статьи 74 ТК РФ, но с существенным пробелом. Статьей 74 ТК РФ предусматривается, что изменение условий трудового договора допускается только в связи с изменением технологических, организационных условий труда. Отсюда следует, что для недопущения спорных ситуаций необходимо предусмотреть в статьях 24, 29 Федерального закона №79-ФЗ перечень ситуаций, позволяющих принимать решения об изменении существенных условий, либо установить условие о допустимости такого изменения только по соглашению сторон служебного контракта.
Вышеизложенные недостатки и пробелы законодательства позволяют сделать вывод о том, что нормы, влияющие на статус гражданских служащих, нуждаются в настоящий момент в совершенствовании.
11. В диссертационном исследовании в завершении анализа правового статуса раскрыты проблемные вопросы, касающиеся механизма их привлечения к дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой ответственности.
В нормах, регулирующих порядок привлечения к дисциплинарной ответственности, выделены правовые пробелы. Так, Федеральным законом №79-ФЗ установлено, что дисциплинарным проступком государственного гражданского служащего признается неисполнение или ненадлежащее исполнение им служебных обязанностей. Отсюда следует основной проблемный вопрос - возможность их одновременного привлечения за одно и то же действие или бездействие к нескольким видам ответственности (например, дисциплинарной и административной). Статьей 2.5 КоАП РФ установлено, что военнослужащие и иные сотрудники органов государственной власти, имеющие специальные звания, за совершение административных правонарушений, с учетом заложенных в части 2 данной статьи исключений, несут только дисциплинарную ответственность. Таким образом, гражданские служащие, из всех видов служб, предусмотренных Федеральным законом №58 - ФЗ, не наделены специальным статусом, исключающим возможность одновременного привлечения их к различным видам юридической ответственности за одно и то же действие или бездействие. В связи с вышеизложенным, для урегулирования данного вопроса представляется целесообразным изложить понятие дисциплинарного проступка в Федеральном законе №79-ФЗ как неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, не влекущее наступление административной или уголовной ответственности.
Также в результате исследования норм о дисциплинарной ответственности выявлено следующее.
Пунктом 5 части 1 статьи 57 Федерального закона №79-ФЗ предусматривается закрытый перечень оснований для применения такого вида дисциплинарного взыскания как увольнение с гражданской службы. Однако, в этот перечень не включено положение подпункта д) пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона №79-ФЗ устанавливающего то, что служебный контракт расторгается, а служащий увольняется в связи с нарушением им требований охраны труда, повлекшим тяжкие последствия либо заведомо создавало угрозу их наступления. Таким образом, норма статьи 57 Федерального закона №79-ФЗ требует доработки путем внесения более четкого перечня оснований, по которым гражданский служащий может быть уволен в связи с совершением им дисциплинарного проступка.
Также выявлено противоречие статей 59.1 и 59.2 данного Федерального закона. Так, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 59.2 непринятие мер по предотвращению конфликта интересов влечет в соответствии с данной нормой увольнение служащего, а несоблюдение требований по предотвращению также конфликта интересов в соответствии со статьей 59.1 влечет только замечание или выговор или предупреждение о неполном должностном соответствии. Как видится при одном и том же деянии, связанном с непринятием мер по предотвращению конфликта интересов, к служащему может применяться либо статья 59.1 без увольнения, либо статья 59.2, предусматривающая безальтернативную меру - увольнение со службы в связи с утратой доверия. Отсутствие возможности однозначного толкования норм приводит к их внутреннему противоречию и необоснованному правоприменению.
Анализ порядка привлечения к материальной ответственности государственных гражданских служащих привел к выводу об отсутствии в Федеральном законе №79-ФЗ таких норм. Что противоречит требованиям пункта 4 статьи 10 Федерального закона №58-ФЗ, в соответствии с которым устанавливается, что нормы ответственности государственных служащих устанавливаются тем Федеральным законом, который регулирует соответствующий вид государственной службы. Из чего следует, что при разрешении вопроса о привлечении к материальной ответственности гражданских служащих необходимо руководствоваться нормами трудового законодательства. В свою очередь это порождает новые правовые проблемы.
Анализ статьи 243 ТК РФ и статьи 37 Федерального закона №79-ФЗ привел к выводу об аналогии данных норм, в части, касающейся перечисления случаев противоправного поведения работников и служащих. Однако, ряд случаев полной материальной ответственности, установленных для работников статьей 243 ТК РФ, присутствуют в статье 37 Федерального закона №79-ФЗ только как основания для увольнения служащих (разглашение служебной информации и сведений, составляющих тайну; совершение хищения, растраты; нанесение иного ущерба имуществу и т.д.) без указания о наступлении материальной ответственности гражданского служащего. При этом, с учетом статей 68 и 73 Федерального закона №79-ФЗ, следует, что при совершении действий (бездействий), указанных в статье 37 Федерального закона №79-ФЗ, у гражданского служащего должна наступить материальная ответственность.
Более того, статьей 240 ТК РФ предусмотрено, что при учете обстоятельств причинения ущерба, работодатель может принять решение об отказе от взыскания ущерба с работника. Однако, на государственной гражданской службе нанимателем всегда выступает государство или субъект государства. В связи с чем, применение нормы статьи 240 ТК РФ в регулировании правоотношений на государственной гражданской службе может повлечь за собой вопрос о правомерности решения об отказе от взыскания ущерба с виновного гражданского служащего.
Таким образом, отсутствие правовой возможности применения норм трудового законодательства РФ в полном их объеме в регулировании вопросов материальной ответственности государственных гражданских служащих свидетельствует о необходимости устранения правового пробела в служебном законодательстве.
В ходе исследования сделан вывод о том, что предусмотренная гражданским законодательством РФ гражданско-правовая ответственность гражданских служащих обладает признаками материальной ответственности таких служащих. Данный вывод основан на следующем:
• причиненный вред подлежит компенсации из казны соответствующего публично-правового образования с последующим предъявлением регрессного требования к причинителю компенсированного вреда (статьи 1069, 1081 ГК РФ);
• причинение вреда, как правило, является результатом ненадлежащего выполнения служебных обязанностей;
• в силу норм ТК РФ объем регрессного требования к служащему имеет ограниченный характер по отношению ко всему объему причиненного вреда;
• ГК РФ не предусматривает правовую возможность предъявления лицами, которым был причинен вред, требований о возмещении вреда непосредственно к гражданским служащим, причинившим вред.
Однако, усиление норм ответственности государственных гражданских служащих приведут к негативному восприятию со стороны таких служащих необходимости принятия каких-либо управленческих решений. Усиление прямых мер ответственности в полном объеме или в каком -либо ином значительном для служащих размере потребует, таким образом, в конечном итоге внедрение более существенных мер их социальной поддержки.
В связи с чем, представляется, что сложившаяся правовая модель гражданско-правовой ответственности государственных гражданских служащих и публично-правовых образований является наиболее оправданной на современном этапе развития законодательства Российской Федерации. Резюмируя все выводы проведенного исследования, необходимо отметить, что развитие государственной гражданской службы в Российской Федерации связано с разрешением теоретических и практических вопросов регулирования всех аспектов службы. И в том числе вопросов, связанных с правовым статусом государственных гражданских служащих.
Выполняя предусмотренные компетенцией задачи и функции, служащие осуществляют взаимодействие с обществом в целом: государственными и частными субъектами. Раби Абучакра [107, с. 53] с соавторами в своей работе, посвященной изучению эффективности механизма государственного управления в развитых и развивающихся государствах, делают вывод о том, что государственные служащие играют важную роль в стабильности процесса государственной политики, а также авторы подчеркивают важность обеспечения устойчивости механизма их взаимодействия при осуществлении деятельности.
Учитывая то, что эффективность деятельности органов государственной власти и лиц, замещающих государственные должности, отражается в конечном итоге на успешности реализации государственной политики во всех сферах, государственную гражданскую службу можно называть одним из важнейших институтов современного развития государства.
Решение на практике обозначенных в исследовании правовых проблем следует, по мнению автора настоящего диссертационного исследования, отнести к первостепенным в области регулирования государственной гражданской службы. Что, в свою очередь, позволит повысить ее эффективность на данном этапе развития.
Подобные работы
- Таможенная служба как особый вид государственной службы Российской Федерации
Дипломные работы, ВКР, таможенное дело. Язык работы: Русский. Цена: 4900 р. Год сдачи: 2018 - Институт государственной службы в Российской Федерации
Магистерская диссертация, юриспруденция. Язык работы: Русский. Цена: 4870 р. Год сдачи: 2018 - Дисциплина в государственном управлении
Магистерская диссертация, муниципальное право. Язык работы: Русский. Цена: 5400 р. Год сдачи: 2022 - Имидж муниципального служащего: современные тенденции и противоречия (на примере деятельности муниципального образования город Набережные Челны)
Дипломные работы, ВКР, муниципальное право. Язык работы: Русский. Цена: 4215 р. Год сдачи: 2017 - ФОРМИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В УСЛОВИЯХ РОССИЙСКОГО РЕГИОНА
Диссертация , социология. Язык работы: Русский. Цена: 500 р. Год сдачи: 2003 - ФОРМИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В УСЛОВИЯХ РОССИЙСКОГО РЕГИОНА
Диссертации (РГБ), социология. Язык работы: Русский. Цена: 500 р. Год сдачи: 2003 - Коррупция и коррупционная преступность. Понятия и виды
Магистерская диссертация, юриспруденция. Язык работы: Русский. Цена: 4900 р. Год сдачи: 2018 - ОРГАНИЗАЦИЯ ЭРГОНОМИКИ РАБОЧЕГО ПРОСТРАНСТВА
НА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ (НА ПРИМЕРЕ
АДМИНИСТРАЦИИ БЕЛГОРОДСКОГО РАЙОНА БЕЛГОРОДСКОЙ
ОБЛАСТИ)
Бакалаврская работа, специальная технология. Язык работы: Русский. Цена: 4960 р. Год сдачи: 2016 - Коррупция и конфликт интересов на государственной службе
Магистерская диссертация, юриспруденция. Язык работы: Русский. Цена: 5500 р. Год сдачи: 2021
Заказать работу
Заявка на оценку стоимости
Это краткая форма заказа. После ее заполнения вы перейдете на полную форму заказа работы
Каталог работ (130544)
- Бакалаврская работа (31401)
- Диссертация (960)
- Магистерская диссертация (18332)
- Дипломные работы, ВКР (53210)
- Главы к дипломным работам (2108)
- Курсовые работы (9669)
- Контрольные работы (6188)
- Отчеты по практике (1308)
- Рефераты (1450)
- Задачи, тесты, ПТК (616)
- Ответы на вопросы (154)
- Статьи, Эссе, Сочинения (911)
- Бизнес-планы (49)
- Презентации (101)
- РГР (84)
- Авторефераты (РГБ) (1691)
- Диссертации (РГБ) (1879)
- Прочее (433)
Новости
06.01.2018
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
Помощь в выполнении учебных и научных работ на заказ ОФОРМИТЬ ЗАКАЗ
дальше»» Все новости
Статьи
- Где лучше заказывать диссертации и дипломные?
- Выполнение научных статей
- Подготовка диссертаций
- Подводные камни при написании магистерской работы
- Помощь в выполнении дипломных работ
»» Все статьи
Заказать работу
Заявка на оценку стоимости
Это краткая форма заказа. После ее заполнения вы перейдете на полную форму заказа работы
