Развитие и совершенствование внутреннего государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок, осуществляемых контрольным управлением Новосибирской области
Введение
Глава 1. Теоретические основы государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок
1.1Сущность и классификация государственного финансового
контроля и контроля в сфере закупок
1.2Иерархия нормативных правовых актов, регламентирующих
внутренний государственный финансовый контроль и контроль в сфере закупок
1.3Особенности правового регулирования и организации
внутреннего государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок в Новосибирской области
Глава 2. Методика и организация внутреннего государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок
2.1Анализ и исследование нормативных правовых актов,
регламентирующих контрольную деятельность органов внутреннего государственного финансового контроля с учетом административной и досудебной практики
2.2Минусы действующего законодательства
Глава 3. Основные направления повышения эффективности внутреннего государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок
3.1Проблемы и слабые места в направлении осуществления
внутреннего государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок, связанные с несовершенством действующего законодательства
3.2Пути решения выявленных проблем и исключения слабых мест
в направлении осуществления внутреннего государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок
Заключение
Список используемой литературы и используемых источников
Приложение А. Концепция и структура Положения об отделе финансовых проверок Управления контроля
Приложение Б. Концепция и структура Положения об отделе отраслевых финансовых проверок Управления контроля
Приложение В. Предложения по увеличению штатной численности отдела отраслевых финансовых проверок контрольного управления Новосибирской области в связи с новыми обязанностями по контролю
Приложение Г. Предлагаемый обновленный перечень должностных лиц Управления контроля, которые должны формировать протоколы
Приложение Д. Концепция и структура Стандарта, определяющего правила по планированию контрольной работы
Приложение Е. Концепция и структура Стандарта, определяющего общие правила и требования по организации, проведению и оформлению проверок
Приложение Ж. Концепция и структура Стандарта по реализации итогов проверок, а также составлению отчетных документов по результатам проведения проверок
Приложение И. Концепция и структура методики, устанавливающей требования к формированию, содержанию и оформлению актов контрольных мероприятий, проведенных в формате Госфинконтроля и контроля закупочной деятельности
Контрольное управление Новосибирской области (далее - Управление контроля), являясь областным исполнительным органом государственной власти Новосибирской области, осуществляет два вида контроля - внутренний государственный контроль в отношении целевого, а также результативного и эффективного использования средств областного бюджета и контроль в сфере закупок.
Данное полномочие, в частности, урегулировано статьей 269.2 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой полномочиями соответствующих органов по осуществлению внутреннего государственного, а также и муниципального контроля в области финансов (далее - Г осфинконтроль) еще в 2019 году являлись:
-контроль в отношении соблюдения участниками бюджетного процесса бюджетного законодательства РФ, а также иных нормативных правовых актов (далее - НПА), которые регулируют бюджетные правоотношения;
-контроль за соблюдением условий государственных контрактов, требований договоров (соглашений), в рамках которых осуществляется предоставление бюджетных ресурсов;
-контроль за полнотой отчетности об исполнении областных
Госпрограмм, и, как следствие, за их достоверностью;
-контроль за полнотой отчетности об исполнении областных
Г осзаданий и, соответственно, за их достоверностью, а также отчетности по достижению значений показателей результативности предоставления бюджетных средств.
Вместе с тем Управление контроля осуществляет контроль в сфере закупок в соответствии с частями 3 и 8 статьи 99 Федерального закона РФ, который под номером 44-ФЗ был принят 05.04.2013. Название данного закона звучит так: «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон 44-ФЗ).
Следует отметить, что, в дополнение к двум указанным федеральным законодательным актам, Министерство финансов РФ и Федеральное казначейство РФ, каждое в своей части, уже принимает и планирует принять в течение 2019-2020 годов ряд НПА, регламентирующих деятельность органов внутреннего государственного финансового контроля регионов, что потребует масштабного изменения законодательства субъектов РФ.
В связи со значительной регулирующей функцией федеральных органов государственной власти по регламентированию Госфинконтроля и контроля в сфере закупок, в частности, на уровне субъектов РФ, учитывая, что следующие несколько лет пройдут под эгидой разработки и внедрения различных стандартов осуществления финансового контроля на всех уровнях власти, представляется актуальным проведение исследования в направлении совершенствования Госфинконтроля, а также и контроля в сфере закупок на уровне субъекта РФ - Новосибирской области посредством актуализации и развития нормативной правовой базы, а также внутренних локальных нормативных актов областного исполнительного органа государственной власти, регламентирующих его деятельность.
Цель и задачи исследования заключаются в комплексном исследовании состояния контрольных функций и полномочий Управления контроля, определении проблем и слабых мест, прямо или косвенно связанных с несовершенством нормативной правовой базы, а также в разработке рекомендаций по совершенствованию законодательства в направлении развития Госфинконтроля и контроля в сфере закупок на уровне субъекта РФ - Новосибирской области.
Объектом исследования в данном случае выступают общественные отношения в сфере Госфинконтроля и контроля в сфере закупок, рассматриваемые через призму практической деятельности областного исполнительного государственного областного органа власти Новосибирской области, осуществляющего Госфинконтроль и контроль в сфере закупок с учетом требований действующих НПА и локальных нормативных актов.
Предмет исследования составляют правовые нормы,
регламентирующие деятельность по осуществлению Госфинконтроля и контроля в сфере закупок.
Научная новизна проведенного исследования, как его характеризующая составляющая, определяющая новаторский характер полученных в ходе написания работы данных, заключается в изучении взаимосвязи и взаимного соответствия законодательства и нормативно-правовой базы, сформированных различными органами государственной власти федерального и регионального уровней, в целях регламентирования одного предмета регулирования - системы Госфинконтроля и контроля в сфере закупок.
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют работы российских и зарубежных ученых в области государственного финансово-бюджетного контроля и контроля в сфере закупок, материалы научных и практических конференций по различным аспектам исследуемой проблемы.
В исследовании применены системный, аналитический, сравнительно - правовой, структурно-функциональный и другие методы исследования. Нормативную основу исследования составили федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, региональное законодательство. Помимо этого, в работе использованы материалы, отражающие практику деятельности органов государственного финансового контроля в финансово-бюджетной сфере.
Эмпирическую базу исследования составляют результаты собственных исследований, исследования других российских, а также зарубежных
авторов, материалы, привлеченные для вторичного анализа, законы, нормативные документы и прочие источники информации. Кроме того, было произведено анкетирование 58 сотрудников Управления контроля, контрольно-счетных палат Новосибирской области и города Новосибирска, студентов юридического факультета одного из ведущих Новосибирских вузов о проблемах, стоящих перед органами и системой Госфинконтроля в целом, результаты которого также легли в основу исследования.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивается, прежде всего, проведенным анализом значительного числа отечественных и зарубежных публикаций по проблематике исследования, а также продуктивным применением комплекса общенаучных методов. Достоверность выводов и предложений, изложенных в диссертации, подтверждается компетентной постановкой исследовательской проблемы, сформулированной гипотезой, целями и совокупностью решаемых задач по ее достижению, адекватным и корректным применением методических средств. На основе анализа существующих научных подходов по проблематике диссертации и их развития определены теоретикометодические положения в области Госфинконтроля и контроля в сфере закупок, а также разработаны конкретные пути решения выявленных проблем и исключения слабых мест в направлении осуществления внутреннего государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок.
В качестве гипотезы исследования, являющейся основной концептуальной идеей данной работы, необходимо отметить, что систематизация, упорядочивание и дополнение регламентных норм, проведенных по итогам научно-исследовательской работы, в результате должны:
- сформировать конкретные предложения по исключению имеющихся внутренних и внешних противоречий в действующих НПА и локальных нормативных актов, а также по исключению или корректировке норм, которые с определенной долей вероятности можно отнести к коррупционным;
-привести к единообразию оформления материалов проверок для удобства и оперативности внесения данных в Единую информационную систему в сфере закупок (ЕИС), а также в программный комплекс по учету, систематизации и обработке материалов и результатов проведенных контрольных мероприятий «Ревизор-СМАРТ»;
-свести к минимуму количество регламентных нарушений, естественно, с погрешностью на исполнительскую дисциплину и человеческий фактор в целом.
-исключить все еще имеющиеся на сегодняшний день противоречия и нестыковки в действующем законодательстве Российской Федерации, регулирующем данную сферу;
-привести к единообразию толкования выявляемых в ходе контрольных мероприятий нарушений. На сегодняшний день, например, нецелевое использование бюджетных средств не только на разных уровнях бюджетов, но и в разных субъектах РФ трактуется по-разному;
-сделать сферу Госфинконтроля и контроля в сфере закупок систематизированной, прозрачной и, соответственно, максимально эффективной с точки зрения законности и легитимности осуществляемой деятельности и ее результатов.
Положения, выносимые на защиту:
1.В ходе исследования обоснована необходимость пересмотра существующей системы Госфинконтроля и контроля в сфере закупок, являющейся недостаточно эффективной в современных условиях;
2.Основной причиной недостаточной эффективности Госфинконтроля и контроля в сфере закупок, наряду с отсутствием основополагающего Закона о государственном финансовом контроле, является несбалансированность законодательства не только на федеральном уровне, но и по линии федерация - регионы.
3.Для повышения эффективности и результативности Госфинконтроля и контроля в сфере закупок принятия и корректировки соответствующих федеральных законов недостаточно. Только комплекс взаимоувязанных мер по исправлению существующих как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации - Новосибирской области правовых недостатков и пробелов в сфере регулирования Госфинконтроля и контроля в сфере закупок позволит исправить ситуацию.
4.На основании полученных по итогам исследования результатов и выводов предлагается на примере Управления контроля поэтапно осуществлять принятие и корректировку комплекса НПА и локальных нормативных актов регионального уровня в соответствии с разработанными концепциями, структурами и календарными планами, приведенными в приложениях.
Проведенное комплексное исследование действующих правовых норм, состояния контрольных функций и полномочий Управления контроля, а также определение и описание проблем и слабых мест, прямо или косвенно связанных с несовершенством нормативной правовой базы, регулирующей Госфинконтроль и контроль сфере закупок, позволили, в итоге, разработать комплекс мероприятий и ряд рекомендаций по совершенствованию законодательства в направлении развития Госфинконтроля и контроля в сфере закупок, как на уровне субъекта РФ - Новосибирской области, так и на федеральном уровне. При этом, как было отмечено ранее, основными тремя проблемами, препятствующими осуществлению полноценной контрольной деятельности органами Госфинконтроля, в том числе в соответствии с новой редакцией статьи 269.2. БК РФ, являются:
1.Отсутствие единого федерального Закона о государственном финансовом контроле;
2.Отсутствие действующих стандартов, регламентирующих контрольную деятельность во всех ее направлениях;
3.Несогласованность в настоящее время положений и требований трех нормативных правовых актов федерального уровня, регулирующих деятельность органов Госфинконтроля.
Всего же по итогам исследования сформировано около двух десятков таких предложений по изменению действующего законодательства, НПА и принятию локальных нормативных актов, полученных по результатам исследования, одиннадцать из которых необходимо реализовать на уровне региона. При этом, в ходе написания данной магистерской диссертации были сформированы календарные планы по разработке, а также концепции и структуры пяти проектов нормативных актов, касающихся всего спектра полномочий подразделений Управления контроля, в том числе, отдельно по составлению протоколов, а также стандартизации действий проверяющих лиц на всех этапах осуществления контрольной деятельности, включая оформление результатов проведенных контрольных мероприятий в рамках Госфинконтроля и контроля в сфере закупок. Также был произведен расчет потребностей Управления контроля в дополнительных штатных единицах в связи с возложением на Управления контроля полномочий по контролю за исполнением Региональным оператором капитального ремонта многоквартирных домов Новосибирской области средств областного бюджета Новосибирской области в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что систематизация, упорядочивание и дополнение регламентных норм, проведенных по итогам научно-исследовательской работы, в результате должны:
-исключить все еще имеющиеся на сегодняшний день противоречия и нестыковки в действующем законодательстве Российской Федерации, регулирующем данную сферу;
-привести к единообразию толкования выявляемых в ходе контрольных мероприятий нарушений. На сегодняшний день, например, нецелевое использование бюджетных средств не только на разных уровнях бюджетов, но и в разных субъектах РФ трактуется по-разному;
-свести к минимуму количество регламентных нарушений, естественно, с погрешностью на исполнительскую дисциплину и человеческий фактор в целом;
-сделать сферу Госфинконтроля и контроля в сфере закупок систематизированной, прозрачной и, соответственно, максимально эффективной с точки зрения законности и легитимности осуществляемой деятельности и ее результатов.
-сформировать конкретные предложения по исключению имеющихся внутренних и внешних противоречий в действующих НПА и локальных нормативных актов, а также по исключению или корректировке норм, которые с определенной долей вероятности можно отнести к коррупционным;
- привести к единообразию оформления материалов проверок для удобства и оперативности внесения данных в Единую информационную систему в сфере закупок (ЕИС), а также в программный комплекс по учету, систематизации и обработке материалов и результатов проведенных контрольных мероприятий «Ревизор-СМАРТ».
Апробация результатов научно-исследовательской работы проведена в рамках заседания общественного совета Управления контроля, по итогам которого всеми членами общественного совета даны положительные оценки предлагаемым корректировкам и нововведениям, в том числе реализуемым в сроки, предусмотренные приложениями к диссертации.
1.Мельник М.В. Ревизия и контроль: учеб. пособие. / М.В. Мельник, А.С. Пантелеев, А.Л. Звездин; [под ред. проф. М.В. Мельник]. - 4-е изд., стер. - М.: КНОРУС, 2009. - 520 с.;
2.Юрченко А.В., Колесов Р.В. Система государственного
финансового контроля РФ: проблемы и перспективы: Монография. - Ярославль: ЯФ МФЮА, 2013. - 100 с.;
3.Ильин А.Ю., Котов В.В., Моисеенко М.А. Механизм правового регулирования внутреннего государственного финансового контроля: Монография; ФГБОУ ВПО Финансовый университет при Правительстве РФ. - Науч. изд. - М.: Проспект, 2015. - 96 с.;
4.Шепелев Д.Р. Государственный финансовый контроль в России: проблемы и перспективы // Экономическая наука и практика: материалы V Междунар. науч. конф. (г. Чита, апрель 2017 г.). - Чита: Издательство Молодой ученый, 2017. - с. 53-57;
5.Киселева Н.Н., Орлянская А.А., Ступникова О.Е.
Совершенствование государственного финансового контроля на региональном уровне. Научный журнал Фундаментальные исследования ISSN 1812-7339, Выпуск журнала № 7 (часть 4) за 2015 год;
6.Пенчук А.В. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации и направления его совершенствования // Научно-методический электронный журнал «Концепт». - 2014. - № 7 (июль). - с. 21-25;
7.Селюков М.В., Могилевский А.С., Могилевская В.А. К вопросу о совершенствовании государственного финансового контроля в системе устойчивого развития региона. Научный журнал Фундаментальные исследования ISSN 1812-7339, Выпуск журнала № 11 (часть 5) за 2015 год;
8.Ахильгов М.А. Совершенствование процессов проведения внутреннего финансового контроля в системе государственного и муниципального управления. Теория управления (110) УЭкС, 4/2018;
9.Котоян М.А. Проблемы финансового контроля в России. Статья опубликована в рамках: XLVIII Международной научно-практической конференции «Научное сообщество студентов XXI столетия. ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ» (Россия, г. Новосибирск, 22 декабря 2016 г.);
10.Кулажин О.В. Конституционно-правовое регулирование
государственного финансового контроля в Российской Федерации. Ученая степень: кандидат юридических наук. Место защиты диссертации: Москва. Код специальности ВАК: 12.00.02. Специальность: Конституционное
право; муниципальное право. - 183 с.;
11.Лебедева Е.И. Совершенствование государственного финансового
контроля за налоговыми доходами федерального бюджета. Ученая степень: кандидат экономических наук. Место защиты диссертации: Москва. Код специальности ВАК: 08.00.10. Специальность: Финансы, денежное
обращение и кредит. - 190 с.;
12.Платонова С.Е. Механизм совершенствования государственного финансового контроля. Ученая степень: кандидат экономических наук. Место защиты диссертации: Москва. Код специальности ВАК: 08.00.10. Специальность: Финансы, денежное обращение и кредит. - 123 с.;
13.Шутенко В.В. Совершенствование методов государственного финансового контроля (на примере субъекта Российской Федерации). Ученая степень: кандидат экономических наук. Место защиты диссертации: Москва. Код специальности ВАК: 08.00.10. Специальность: Финансы, денежное обращение и кредит. - 155 с.;
14.Симонова Л.А. Совершенствование методов финансового контроля в современных условиях. Ученая степень: кандидат экономических наук. Место защиты: Москва. Год 2006. Шифр ВАК РФ 08.00.10;
15.Krempovaya N., Salimova A. Ways of improving financial control in Russia. Simferopol, Russia, Institute of Economics and Management Vernadsky Crimean Federal University;...