Проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации
|
Введение 3
Глава 1 Историко-теоретические аспекты и конституционные основы развития местного самоуправления в России 14
1.1 Концептуальные основы местного самоуправления 14
1.2 Конституционные основы модели местного самоуправления в Российской Федерации 21
Глава 2 Правовое регулирование организации и оценки эффективности местного самоуправления в Российской Федерации 37
2.1 Формирование и развитие территориального устройства местного самоуправления 37
2.2 Особенности изменения организационной структуры местного самоуправления 47
2.3 Динамика экономической организации местного самоуправления 58
2.4 Методики оценки эффективности местного самоуправления 65
Глава 3 Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации 81
3.1 Направления совершенствования правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации 81
3.2 Предложения по оптимизации оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления (на примере Самарской области) 94
Заключение 104
Список используемой литературы и используемых источников 111
Глава 1 Историко-теоретические аспекты и конституционные основы развития местного самоуправления в России 14
1.1 Концептуальные основы местного самоуправления 14
1.2 Конституционные основы модели местного самоуправления в Российской Федерации 21
Глава 2 Правовое регулирование организации и оценки эффективности местного самоуправления в Российской Федерации 37
2.1 Формирование и развитие территориального устройства местного самоуправления 37
2.2 Особенности изменения организационной структуры местного самоуправления 47
2.3 Динамика экономической организации местного самоуправления 58
2.4 Методики оценки эффективности местного самоуправления 65
Глава 3 Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации 81
3.1 Направления совершенствования правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации 81
3.2 Предложения по оптимизации оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления (на примере Самарской области) 94
Заключение 104
Список используемой литературы и используемых источников 111
Местное самоуправление является неотъемлемой частью любого правового государства. Данный правовой институт получил свое развитие как в теоретической плоскости, став объектом исследований многих ученых XIX в., так и в плоскости практической, обеспечивая осуществление жизненных интересов каждого современного человека. На сегодняшний день данный институт по-прежнему является актуальным ввиду постоянной динамики развития общественных отношений на местном уровне.
При этом в научном сообществе до сих пор отсутствует единая позиция относительно тождественности понятий «местное самоуправление» и «муниципальное управление». Одни авторы полагают, что местное самоуправление гораздо меньше по объему, чем муниципальное управление, поскольку в управлении муниципальным образованиям участвуют федеральные и региональные органы власти, коммерческие структуры [2, с. 34]. Другие сужают понятие муниципального управления, считая, что это определенный вид исполнительной деятельности [26, с. 138]. Но любой из подобных выводов препятствует уяснению особенностей правового регулирования местного самоуправления как отдельного вида публичной власти и управления, в том смысле, как такие положения сформулированы в Конституции Российской Федерации (далее - РФ).
Не вдаваясь в пространные теоретические споры, отметим, что в теории управления под управлением понимается сознательное воздействие на определенный объект для достижения поставленных целей [80, с. 543]. Следовательно, муниципальное управление представляет собой сознательное воздействие на муниципальное образование с целью его развития. Население непосредственно и (или) через органы местного самоуправления осуществляет сознательное воздействие, решая вопросы местного значения, в результате чего происходит упорядочение общественных отношений. Поэтому, по сути, обе категории являются однополярными, поскольку представляют собой вид управленческой деятельности представителей местных сообществ по решению вопросов местного значения. К тому же в законодательстве слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении. Поэтому в целях проведения настоящего исследования и отхода от ограничительного или расширительного толкования местного самоуправления в дальнейшем термины «местное самоуправление», «муниципальное управление», «муниципальная власть», «местная власть» и иные подобные дефиниции будут использоваться как равнозначные.
В Российской Федерации возможность осуществления местного самоуправления гарантирована гл. 8 Конституции РФ [20], а также действующим на сегодняшний день Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [51]. Кроме того, Российской Федерацией была ратифицирована в 1998 г. Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. [12], оказавшая огромное влияние на процесс формирования действующей модели муниципального управления.
Однако в научной среде до сих пор нет четкого понимания, к какой из разработанных теорий местного самоуправления относится данная система в Российской Федерации, исходя из закрепленных конституционных основ местного самоуправления. Не добавляют ясности и законодательные изменения в процессе реформирования местного самоуправления, осуществленные за последние семь лет. От того, в рамках какой модели развивается местное самоуправление, зависят и особенности его правового регулирования: насколько органам государственной власти дозволяется вторгаться в организацию и осуществление деятельности на местном уровне; какой объем самостоятельности дает органам местного самоуправления их организационная обособленность для выполнения стоящих перед ними задач.
Немаловажным представляется и необходимость исследования вопросов правового регулирования оценки эффективности местного самоуправления. От того, насколько эффективно осуществляют свою деятельность органы муниципальной власти, зависит качество жизни наших граждан, возможность пользования объектами социальной инфраструктуры, их наличие и доступность, организация бесперебойной и качественной поставки коммунальных ресурсов, транспортного обслуживания и иные нормальные условия жизнедеятельности населения, потребность в обеспечении которых является ежедневным насущным вопросом для каждого жителя страны.
Необходимость более полного уяснения основ местного самоуправления, его исторических предпосылок, особенностей правового регулирования, его динамики и дальнейшего развития, в том числе связанного с оценкой эффективности деятельности органов местной власти, определяет актуальность темы диссертационного исследования.
Состояние разработанности проблемы. Фактически начало исследования отечественного местного самоуправления было положено в процессе осуществления земской и городской реформы XIX в. и получило теоретическое обоснование в трудах таких ученых как В.П. Безобразов, А.Н. Васильчаков, Л.А. Велихов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, Б.Э. Нольде, К.А. Пажитнов, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др. В советский период исследователи практически не уделяли внимания категории местного самоуправления, олицетворяя ее с моделью буржуазного управления, так как решение всех вопросов на низовом уровне осуществлялось местными государственными органами. Лишь с 1960 гг. исследование местного самоуправления, его общественных начал было продолжено С.А. Авакьяном, Г.В. Барабашевым, Т.М. Пальгуновой и другими авторами.
Повышенный интерес к муниципальному управлению пришелся на период 1980-х - 1990 гг., когда большой научный вклад в изучение проблем местного самоуправления был внесен Г.В. Атаманчуком, Д.Ф. Аяцковым, Н.С. Бондарем, В.И. Васильевым, Л.В. Гильченко, Ю.А. Дмитриевым, Г.Н. Комковой, О.Е. Кутафиным, Н.И. Матузовым, Н.В. Постовым, В.В. Пылиным, О.Л. Савранской, Ю.А. Тихомировым, А.А. Уваровым, Н.И. Химичевой, К.Ф. Шереметом, Е.С. Шугриной и многими другими специалистами.
Отдельным аспектам конституционно-правового регулирования местного самоуправления посвятили свои диссертационные исследования М.А. Кулушева (2001 г.) и Д.С. Михеев (2009 г.), нормативное правовое регулирование местного самоуправления было рассмотрено А.А. Сергеевым (2000 г.) и А.Н. Дементьевым (2011 г.), конституционно-правовые основы муниципального управления были исследованы в диссертациях Л.Д. Морозовой (2002 г.), А.А. Винникова (2005 г.), С.А. Хлебуновой (2005 г.), М.П. Беспаловой (2010 г.), основы и пределы местного самоуправления стали предметом научного интереса Н.С. Тимофеева (2008 г.), вопросы оценки эффективности управления на муниципальном уровне рассматривались Ф.А. Синявским (2010 г.) и Е.В. Фугалевич (2011 г.).
Однако с момента защиты последнего из диссертационных исследований по данной тематике прошло уже 10 лет, и часть их теоретических положений устарела в связи с перманентными изменениями в отечественной модели местного самоуправления, а часть так и нашла своего практического применения.
В связи с этим необходимо проведение научного исследования, позволяющего обновить представление о том, насколько совершенным является правовое регулирование местного самоуправления с учетом правоприменительной практики и современных законодательных изменений, что позволит подготовить ряд рекомендаций по его улучшению.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Предмет исследования - научные представления, правовые нормы, правоприменительная практика, связанные с правовым регулированием института местного самоуправления.
Целью исследования является определение особенностей правового регулирования местного самоуправления, разработка и обоснование предложений и рекомендаций по его совершенствованию.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
• дать характеристику концептуальным основам моделей местного самоуправления;
• установить конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации;
• раскрыть динамику процесса правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации;
• дать характеристику методологии оценки эффективности муниципального управления;
• определить направления совершенствования правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации;
• выявить особенности оценки эффективности местного самоуправления (на примере Самарской области);
• разработать предложения по совершенствованию правового регулирования организации и оценки эффективности местного самоуправления.
Методология исследования. В диссертационном исследовании применялся комплекс общенаучных методов, таких как диалектический метод, методы анализа и синтеза, системный метод, логический метод, а также совокупность частнонаучных методов: формально-юридического, сравнительно-исторического, сравнительно-правового, статистического и других методов познания.
Теоретическая база исследования представлена идеями, концептуальными положениями, научными обобщениями, в той или иной степени касающимися становления и развития муниципального управления. При написании работы использовались труды А.А. Акмаловой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, Л.П. Жуковской, Н.М. Коркунова, О.Е. Кутафина, Н.И. Лазаревского, И.И. Овчинникова, О.Г. Румянцева, Н.С. Тимофеева, Н.Б. Чичерина, Е.С. Шугриной и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, законы СССР и РСФСР, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований.
Эмпирической базой исследования являются постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, официальные статистические данные, а также иные фактические материалы, фиксирующие наиболее значимые события в развитии местного самоуправления.
Научная новизна исследования заключается том, что оно представляет собой комплексное исследование особенностей правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, проведенное на основе современного состояния правоприменительной практики и нормативно - правовых положений, в том числе направленных на регламентацию оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Новизну исследования отличает также то, что диссертант предлагает собственное решение некоторых проблем правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Научные положения и результаты исследования, выносимые на защиту:
- конституционно-правовое регулирование местного самоуправления первоначально было направлено на формирование его модели, основанной на теории дуализма местного самоуправления, с превалированием общественных черт муниципального управления над государственными. Но тенденции к усилению контроля над местным самоуправлением, сначала выразившиеся в принятии и изменениях Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131), а затем проявившиеся в поправках в Конституцию РФ в 2020 г., направлены на изменение конституционных основ местного самоуправления. Теперь, основываясь на конституционных положениях, законодатель имеет возможность посредством внесения изменений в Федеральный закон № 131 заменить модель местного самоуправления с дуалистической на модель, основанную на юридическом направлении государственной теории, что ведет к практически полному огосударствлению муниципальной власти;
- в Федеральном законе № 131 не отражена правовая позиция Конституционного Суда РФ относительно необходимости учета непосредственного волеизъявления граждан в случае, если территориальные изменения границ муниципального образования затрагивают интересы большинства населения, проживающего на его территории. Федеральный закон № 131 предусматривает опосредованную форму учета мнения населения - через представительный орган - вне зависимости от масштаба изменения территориальных пределов. Но, например, при объединении поселений с городским округом могут затрагиваться интересы большой части населения преобразуемого муниципального образования. В связи с этим представляется целесообразным внесение изменений в Федеральный закон № 131 с целью приведения его в соответствие с правовой позицией Конституционного Суда РФ, для чего необходимо установить в ст.ст. 12 и 13 для изменения границ, объединения и разделения муниципальных образований специальное правило о необходимости учета мнения граждан, выраженного на местном референдуме, в случае, если преобразование затрагивает интересы большей части населения муниципального образования;
- наиболее сбалансированной схемой организации муниципального управления представляется такая, при которой глава местного самоуправления избирается непосредственно населением и возглавляет местную администрацию. В этом случае муниципальные представительные и исполнительные органы находятся в паритетном равенстве: необходимость согласования с главой местного самоуправления бюджетно-финансовых вопросов, его право вето, возможность преодоления вето депутатами, утверждение ими структуры местной администрации являются неотъемлемыми элементами системы взаимного контроля, что имеет больший демократический потенциал и направлено на осуществление эффективного управления выбранными представителями населения муниципального образования с учетом его интересов. Однако наблюдающийся в последние годы переход от избрания глав местного самоуправления к их назначению по конкурсу, который устанавливается законами субъектов РФ, а не населением, лишает граждан возможности самостоятельного определения высшего должностного лица муниципального образования, выражения ему недоверия и нарушает их право на непосредственное осуществление власти. В связи с этим представляется вполне справедливым, если определение порядка формирования органов местной власти будет осуществляться с учетом мнения населения, для чего целесообразно внести в ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131 соответствующие изменения;
- несмотря на установленную конституционную самостоятельность органов местного самоуправления по введению местных налогов и сборов и отсутствие соответствующей компетенции у государственных органов, при правовом регулировании общих принципов налогообложения муниципальные образования ограничены необходимостью согласования налоговых нормативно-правовых актов представительных органов с видами местных налогов и сборов, определенных Налоговым кодексом РФ. В настоящий момент органам местного самоуправления разрешено формировать доходную часть бюджета только за счет таких местных налоговых поступлений как налог на имущество физических лиц, земельный налог и торговый сбор. В порядке эксперимента муниципальные образования 4 субъектов РФ также могут участвовать во введении курортного сбора, не предусмотренного Налоговым кодексом РФ. Как представляется, органы местного самоуправления имеют возможность и должны самостоятельно определять, какие местные налоги и сборы необходимо ввести для улучшения инфраструктуры, благоустройства, а в целом для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, опираясь на общие принципы налогообложения, установленные Налоговым кодексом РФ. В связи с этим необходима переработка налогового законодательства, приведение его в соответствие с конституционными положениями с целью ликвидации препятствий для самостоятельного введения органами местного самоуправления местных налогов и сборов;
- в разработанных Правительством РФ методике мониторинга, комплексной оценке и правилах оценки населением эффективности деятельности органов местного самоуправления обнаружены определенные недостатки, в связи с чем они нуждаются в следующем совершенствовании: поскольку критерием оценки населением эффективности деятельности органов местного самоуправления служит только удовлетворенность граждан транспортным обслуживанием, качеством автомобильных дорог и жилищно-коммунальными услугами следует снизить долю оценки населения в показателе комплексной оценки с 20% до уровня 5-10%, так как качество автомобильных дорог непосредственно связано в поступлением денежных средств из вышестоящих бюджетов, а жилищно-коммунальных услуг - от частных поставщиков; имеющееся полномочие экспертной комиссии субъекта РФ по даче рекомендации о направлении инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку в случае, если критерии оценки населением эффективности деятельности органов местного самоуправления ниже пороговых значений либо имеют снижение за отчетный год более чем на 30%, не согласуется с Федеральным законом № 131 ввиду отсутствия подобного основания для отставки, поэтому такое полномочие следует исключить; сферы деятельности органов местного самоуправления, являющиеся предметом оценки ее эффективности, не соответствуют перечню показателей оценки, так как два из них не относятся ни к одной из сфер, для исправления чего необходимо в методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления в качестве предмета оценки включить еще одну сферу - дорожную деятельность и организацию транспортного обслуживания;
- в целях совершенствования правового регулирования мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления в Самарской области предлагается следующее: поскольку комиссия по рассмотрению и анализу результатов оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления Самарской области состоит только из представителей органов исполнительной власти и иных государственных органов, предлагается включить в ее состав представителей Самарской Губернской Думы, органов местного самоуправления, общественной палаты Самарской области и независимых экспертов для повышения объективности оценки; для предотвращения дальнейшей отрицательной динамики показателей эффективности целесообразно восстановить выделение грантов муниципальным образованиям по итогам оценки эффективности деятельности, прекращенное с 2014 г.; включение в перечень показателей, на основе которых формируется сводный рейтинг муниципальных образований, доли населения и доли обучающихся, систематически занимающегося физической культурой и спортом, не является обоснованным, поскольку оба показателя имеют несовершенную методику и значительную степень погрешности при определении их значения. В связи с этим целесообразно их из перечня показателей эффективности, используемых для определения размера гранта, и из перечня показателей эффективности, определяющего их весовое значение, исключить.
Теоретическая и научная значимость исследования заключается в авторских предложениях, развивающих положения, направленные на правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации. Отдельные теоретические выводы и представления могут стать основанием для дальнейших научных исследований по данной проблематике.
Практическая значимость работы заключается том, что предложенные выводы и рекомендации могут быть применены для дальнейшего проведения реформирования в сфере правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, а также для их использования в процессе правоприменения. Предложения и обобщения, подготовленные автором, могут быть использованы в процессе обучения студентов по дисциплине «Муниципальное право», а также при подготовке, переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих.
Личный вклад автора в исследование заключается в том, что диссертант самостоятельно выполнил выбор темы исследования, лично собрал все теоретические и эмпирические материалы, провел их анализ, подготовил предложения и оформил научную публикацию по теме исследования.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования изложены в одной статье общим объемом 0,2 п.л.
Структура диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов и заключения, списка используемой литературы и используемых источников.
При этом в научном сообществе до сих пор отсутствует единая позиция относительно тождественности понятий «местное самоуправление» и «муниципальное управление». Одни авторы полагают, что местное самоуправление гораздо меньше по объему, чем муниципальное управление, поскольку в управлении муниципальным образованиям участвуют федеральные и региональные органы власти, коммерческие структуры [2, с. 34]. Другие сужают понятие муниципального управления, считая, что это определенный вид исполнительной деятельности [26, с. 138]. Но любой из подобных выводов препятствует уяснению особенностей правового регулирования местного самоуправления как отдельного вида публичной власти и управления, в том смысле, как такие положения сформулированы в Конституции Российской Федерации (далее - РФ).
Не вдаваясь в пространные теоретические споры, отметим, что в теории управления под управлением понимается сознательное воздействие на определенный объект для достижения поставленных целей [80, с. 543]. Следовательно, муниципальное управление представляет собой сознательное воздействие на муниципальное образование с целью его развития. Население непосредственно и (или) через органы местного самоуправления осуществляет сознательное воздействие, решая вопросы местного значения, в результате чего происходит упорядочение общественных отношений. Поэтому, по сути, обе категории являются однополярными, поскольку представляют собой вид управленческой деятельности представителей местных сообществ по решению вопросов местного значения. К тому же в законодательстве слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении. Поэтому в целях проведения настоящего исследования и отхода от ограничительного или расширительного толкования местного самоуправления в дальнейшем термины «местное самоуправление», «муниципальное управление», «муниципальная власть», «местная власть» и иные подобные дефиниции будут использоваться как равнозначные.
В Российской Федерации возможность осуществления местного самоуправления гарантирована гл. 8 Конституции РФ [20], а также действующим на сегодняшний день Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [51]. Кроме того, Российской Федерацией была ратифицирована в 1998 г. Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. [12], оказавшая огромное влияние на процесс формирования действующей модели муниципального управления.
Однако в научной среде до сих пор нет четкого понимания, к какой из разработанных теорий местного самоуправления относится данная система в Российской Федерации, исходя из закрепленных конституционных основ местного самоуправления. Не добавляют ясности и законодательные изменения в процессе реформирования местного самоуправления, осуществленные за последние семь лет. От того, в рамках какой модели развивается местное самоуправление, зависят и особенности его правового регулирования: насколько органам государственной власти дозволяется вторгаться в организацию и осуществление деятельности на местном уровне; какой объем самостоятельности дает органам местного самоуправления их организационная обособленность для выполнения стоящих перед ними задач.
Немаловажным представляется и необходимость исследования вопросов правового регулирования оценки эффективности местного самоуправления. От того, насколько эффективно осуществляют свою деятельность органы муниципальной власти, зависит качество жизни наших граждан, возможность пользования объектами социальной инфраструктуры, их наличие и доступность, организация бесперебойной и качественной поставки коммунальных ресурсов, транспортного обслуживания и иные нормальные условия жизнедеятельности населения, потребность в обеспечении которых является ежедневным насущным вопросом для каждого жителя страны.
Необходимость более полного уяснения основ местного самоуправления, его исторических предпосылок, особенностей правового регулирования, его динамики и дальнейшего развития, в том числе связанного с оценкой эффективности деятельности органов местной власти, определяет актуальность темы диссертационного исследования.
Состояние разработанности проблемы. Фактически начало исследования отечественного местного самоуправления было положено в процессе осуществления земской и городской реформы XIX в. и получило теоретическое обоснование в трудах таких ученых как В.П. Безобразов, А.Н. Васильчаков, Л.А. Велихов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, Б.Э. Нольде, К.А. Пажитнов, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др. В советский период исследователи практически не уделяли внимания категории местного самоуправления, олицетворяя ее с моделью буржуазного управления, так как решение всех вопросов на низовом уровне осуществлялось местными государственными органами. Лишь с 1960 гг. исследование местного самоуправления, его общественных начал было продолжено С.А. Авакьяном, Г.В. Барабашевым, Т.М. Пальгуновой и другими авторами.
Повышенный интерес к муниципальному управлению пришелся на период 1980-х - 1990 гг., когда большой научный вклад в изучение проблем местного самоуправления был внесен Г.В. Атаманчуком, Д.Ф. Аяцковым, Н.С. Бондарем, В.И. Васильевым, Л.В. Гильченко, Ю.А. Дмитриевым, Г.Н. Комковой, О.Е. Кутафиным, Н.И. Матузовым, Н.В. Постовым, В.В. Пылиным, О.Л. Савранской, Ю.А. Тихомировым, А.А. Уваровым, Н.И. Химичевой, К.Ф. Шереметом, Е.С. Шугриной и многими другими специалистами.
Отдельным аспектам конституционно-правового регулирования местного самоуправления посвятили свои диссертационные исследования М.А. Кулушева (2001 г.) и Д.С. Михеев (2009 г.), нормативное правовое регулирование местного самоуправления было рассмотрено А.А. Сергеевым (2000 г.) и А.Н. Дементьевым (2011 г.), конституционно-правовые основы муниципального управления были исследованы в диссертациях Л.Д. Морозовой (2002 г.), А.А. Винникова (2005 г.), С.А. Хлебуновой (2005 г.), М.П. Беспаловой (2010 г.), основы и пределы местного самоуправления стали предметом научного интереса Н.С. Тимофеева (2008 г.), вопросы оценки эффективности управления на муниципальном уровне рассматривались Ф.А. Синявским (2010 г.) и Е.В. Фугалевич (2011 г.).
Однако с момента защиты последнего из диссертационных исследований по данной тематике прошло уже 10 лет, и часть их теоретических положений устарела в связи с перманентными изменениями в отечественной модели местного самоуправления, а часть так и нашла своего практического применения.
В связи с этим необходимо проведение научного исследования, позволяющего обновить представление о том, насколько совершенным является правовое регулирование местного самоуправления с учетом правоприменительной практики и современных законодательных изменений, что позволит подготовить ряд рекомендаций по его улучшению.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Предмет исследования - научные представления, правовые нормы, правоприменительная практика, связанные с правовым регулированием института местного самоуправления.
Целью исследования является определение особенностей правового регулирования местного самоуправления, разработка и обоснование предложений и рекомендаций по его совершенствованию.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
• дать характеристику концептуальным основам моделей местного самоуправления;
• установить конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации;
• раскрыть динамику процесса правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации;
• дать характеристику методологии оценки эффективности муниципального управления;
• определить направления совершенствования правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации;
• выявить особенности оценки эффективности местного самоуправления (на примере Самарской области);
• разработать предложения по совершенствованию правового регулирования организации и оценки эффективности местного самоуправления.
Методология исследования. В диссертационном исследовании применялся комплекс общенаучных методов, таких как диалектический метод, методы анализа и синтеза, системный метод, логический метод, а также совокупность частнонаучных методов: формально-юридического, сравнительно-исторического, сравнительно-правового, статистического и других методов познания.
Теоретическая база исследования представлена идеями, концептуальными положениями, научными обобщениями, в той или иной степени касающимися становления и развития муниципального управления. При написании работы использовались труды А.А. Акмаловой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, Л.П. Жуковской, Н.М. Коркунова, О.Е. Кутафина, Н.И. Лазаревского, И.И. Овчинникова, О.Г. Румянцева, Н.С. Тимофеева, Н.Б. Чичерина, Е.С. Шугриной и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, законы СССР и РСФСР, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований.
Эмпирической базой исследования являются постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, официальные статистические данные, а также иные фактические материалы, фиксирующие наиболее значимые события в развитии местного самоуправления.
Научная новизна исследования заключается том, что оно представляет собой комплексное исследование особенностей правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, проведенное на основе современного состояния правоприменительной практики и нормативно - правовых положений, в том числе направленных на регламентацию оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Новизну исследования отличает также то, что диссертант предлагает собственное решение некоторых проблем правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Научные положения и результаты исследования, выносимые на защиту:
- конституционно-правовое регулирование местного самоуправления первоначально было направлено на формирование его модели, основанной на теории дуализма местного самоуправления, с превалированием общественных черт муниципального управления над государственными. Но тенденции к усилению контроля над местным самоуправлением, сначала выразившиеся в принятии и изменениях Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131), а затем проявившиеся в поправках в Конституцию РФ в 2020 г., направлены на изменение конституционных основ местного самоуправления. Теперь, основываясь на конституционных положениях, законодатель имеет возможность посредством внесения изменений в Федеральный закон № 131 заменить модель местного самоуправления с дуалистической на модель, основанную на юридическом направлении государственной теории, что ведет к практически полному огосударствлению муниципальной власти;
- в Федеральном законе № 131 не отражена правовая позиция Конституционного Суда РФ относительно необходимости учета непосредственного волеизъявления граждан в случае, если территориальные изменения границ муниципального образования затрагивают интересы большинства населения, проживающего на его территории. Федеральный закон № 131 предусматривает опосредованную форму учета мнения населения - через представительный орган - вне зависимости от масштаба изменения территориальных пределов. Но, например, при объединении поселений с городским округом могут затрагиваться интересы большой части населения преобразуемого муниципального образования. В связи с этим представляется целесообразным внесение изменений в Федеральный закон № 131 с целью приведения его в соответствие с правовой позицией Конституционного Суда РФ, для чего необходимо установить в ст.ст. 12 и 13 для изменения границ, объединения и разделения муниципальных образований специальное правило о необходимости учета мнения граждан, выраженного на местном референдуме, в случае, если преобразование затрагивает интересы большей части населения муниципального образования;
- наиболее сбалансированной схемой организации муниципального управления представляется такая, при которой глава местного самоуправления избирается непосредственно населением и возглавляет местную администрацию. В этом случае муниципальные представительные и исполнительные органы находятся в паритетном равенстве: необходимость согласования с главой местного самоуправления бюджетно-финансовых вопросов, его право вето, возможность преодоления вето депутатами, утверждение ими структуры местной администрации являются неотъемлемыми элементами системы взаимного контроля, что имеет больший демократический потенциал и направлено на осуществление эффективного управления выбранными представителями населения муниципального образования с учетом его интересов. Однако наблюдающийся в последние годы переход от избрания глав местного самоуправления к их назначению по конкурсу, который устанавливается законами субъектов РФ, а не населением, лишает граждан возможности самостоятельного определения высшего должностного лица муниципального образования, выражения ему недоверия и нарушает их право на непосредственное осуществление власти. В связи с этим представляется вполне справедливым, если определение порядка формирования органов местной власти будет осуществляться с учетом мнения населения, для чего целесообразно внести в ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131 соответствующие изменения;
- несмотря на установленную конституционную самостоятельность органов местного самоуправления по введению местных налогов и сборов и отсутствие соответствующей компетенции у государственных органов, при правовом регулировании общих принципов налогообложения муниципальные образования ограничены необходимостью согласования налоговых нормативно-правовых актов представительных органов с видами местных налогов и сборов, определенных Налоговым кодексом РФ. В настоящий момент органам местного самоуправления разрешено формировать доходную часть бюджета только за счет таких местных налоговых поступлений как налог на имущество физических лиц, земельный налог и торговый сбор. В порядке эксперимента муниципальные образования 4 субъектов РФ также могут участвовать во введении курортного сбора, не предусмотренного Налоговым кодексом РФ. Как представляется, органы местного самоуправления имеют возможность и должны самостоятельно определять, какие местные налоги и сборы необходимо ввести для улучшения инфраструктуры, благоустройства, а в целом для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, опираясь на общие принципы налогообложения, установленные Налоговым кодексом РФ. В связи с этим необходима переработка налогового законодательства, приведение его в соответствие с конституционными положениями с целью ликвидации препятствий для самостоятельного введения органами местного самоуправления местных налогов и сборов;
- в разработанных Правительством РФ методике мониторинга, комплексной оценке и правилах оценки населением эффективности деятельности органов местного самоуправления обнаружены определенные недостатки, в связи с чем они нуждаются в следующем совершенствовании: поскольку критерием оценки населением эффективности деятельности органов местного самоуправления служит только удовлетворенность граждан транспортным обслуживанием, качеством автомобильных дорог и жилищно-коммунальными услугами следует снизить долю оценки населения в показателе комплексной оценки с 20% до уровня 5-10%, так как качество автомобильных дорог непосредственно связано в поступлением денежных средств из вышестоящих бюджетов, а жилищно-коммунальных услуг - от частных поставщиков; имеющееся полномочие экспертной комиссии субъекта РФ по даче рекомендации о направлении инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку в случае, если критерии оценки населением эффективности деятельности органов местного самоуправления ниже пороговых значений либо имеют снижение за отчетный год более чем на 30%, не согласуется с Федеральным законом № 131 ввиду отсутствия подобного основания для отставки, поэтому такое полномочие следует исключить; сферы деятельности органов местного самоуправления, являющиеся предметом оценки ее эффективности, не соответствуют перечню показателей оценки, так как два из них не относятся ни к одной из сфер, для исправления чего необходимо в методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления в качестве предмета оценки включить еще одну сферу - дорожную деятельность и организацию транспортного обслуживания;
- в целях совершенствования правового регулирования мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления в Самарской области предлагается следующее: поскольку комиссия по рассмотрению и анализу результатов оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления Самарской области состоит только из представителей органов исполнительной власти и иных государственных органов, предлагается включить в ее состав представителей Самарской Губернской Думы, органов местного самоуправления, общественной палаты Самарской области и независимых экспертов для повышения объективности оценки; для предотвращения дальнейшей отрицательной динамики показателей эффективности целесообразно восстановить выделение грантов муниципальным образованиям по итогам оценки эффективности деятельности, прекращенное с 2014 г.; включение в перечень показателей, на основе которых формируется сводный рейтинг муниципальных образований, доли населения и доли обучающихся, систематически занимающегося физической культурой и спортом, не является обоснованным, поскольку оба показателя имеют несовершенную методику и значительную степень погрешности при определении их значения. В связи с этим целесообразно их из перечня показателей эффективности, используемых для определения размера гранта, и из перечня показателей эффективности, определяющего их весовое значение, исключить.
Теоретическая и научная значимость исследования заключается в авторских предложениях, развивающих положения, направленные на правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации. Отдельные теоретические выводы и представления могут стать основанием для дальнейших научных исследований по данной проблематике.
Практическая значимость работы заключается том, что предложенные выводы и рекомендации могут быть применены для дальнейшего проведения реформирования в сфере правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, а также для их использования в процессе правоприменения. Предложения и обобщения, подготовленные автором, могут быть использованы в процессе обучения студентов по дисциплине «Муниципальное право», а также при подготовке, переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих.
Личный вклад автора в исследование заключается в том, что диссертант самостоятельно выполнил выбор темы исследования, лично собрал все теоретические и эмпирические материалы, провел их анализ, подготовил предложения и оформил научную публикацию по теме исследования.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования изложены в одной статье общим объемом 0,2 п.л.
Структура диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов и заключения, списка используемой литературы и используемых источников.
Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы.
1. Подготовленные научным сообществом концептуальные основы муниципального управления стали базисом для формирования законодательных моделей местного самоуправления. В историческом плане при регламентации деятельности местных органов власти в России были применены положения обеих наиболее ранних теорий местного самоуправления: общественной и государственной. Только в середине 1980-х гг. появилась возможность обоснования новых концепций местного самоуправления, на основе которых должна была произойти смена модели управления местным хозяйством при трансформации советского социалистического государства в современное правовое демократическое.
Появились такие теории местного самоуправления как «теория социального обслуживания», определяющая основной задачей органов местного самоуправления обеспечение повседневной жизнедеятельности местного сообщества, «теория самоуправляющихся единиц как юридических лиц», основанная на том, что муниципальные органы, осуществляющие функции государственного управления на местах, имеют статус юридических лиц, учредителями которых являются местные территориальные сообщества, «политическая теория самоуправления», противопоставляющая должностных лиц местного самоуправления государственному аппарату, а также «теория дуализма местного самоуправления», обусловленная двойственностью природы муниципального управления. И каждая из этих теорий могла претендовать на то, что именно ее положения лягут в основу новой модели местного самоуправления, формировавшейся в начале 1990-х гг. в России;
2. Правовое регулирование территориальной, структурной и экономической организации местного самоуправления в Российской Федерации характеризуется одинаковой стадийностью, что связано с историческими процессами, происходившими в стране, и принятием, в основном, общих нормативных правовых актов.
3. Правовое регулирование территориального устройства местного самоуправления на различных этапах характеризовалось следующим:
1) на первом этапе правовое регулирование осуществлялось Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Законом РСФСР «О местном самоуправлении». Особенностью этапа стало то, что было осуществлено перенесение административно-территориального устройства субъектов РСФСР на территориальную основу местного самоуправления с сохранением соподчиненности первичных территориальных единиц вышестоящим. Кроме того, Закон РСФСР «О местном самоуправлении» содержал исчерпывающий перечень территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление;
2) на втором этапе в доконституционный период правовое регулирование территориального устройства местного самоуправления осуществлялось Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и прежним законодательством о местном самоуправлении в части непротиворечащей данному указу. Произошел отказ от районного типа формирования территорий в пользу поселенческого, но с сохранением права на объединение в районные и сельские округа. В конституционный период, согласно ст. 131 Конституции РФ, территория местного самоуправления напрямую не увязывалась с административно-территориальным устройством субъекта Федерации, но и не исключалась возможность такого построения территорий, оставляя право их формирования за региональными властями;
3) третий этап связан с принятием Федерального закона № 154, определившего, что территориальная организация местного самоуправления осуществляется по муниципальным образованиям. Однако, Федеральный закон № 154 не смог в должной мере осуществить правовое регулирование территориального устройства местного самоуправления, поскольку предоставленная возможность субъектам Федерации самостоятельно определять территорию осуществления местного самоуправления и наименования муниципальных образований столкнулась с проблемой финансово-экономического характера, что вызвало неравномерное развитие местного самоуправления на территории Российской Федерации;
4) на четвертом этапе правовое регулирование территориального устройства местного самоуправления осуществляется Федеральным законом № 131. Территориальный принцип организации местного самоуправления стал единообразным для всех субъектов РФ. Местное самоуправление осуществляется на территории городского или сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района либо внутригородской территории города федерального значения.
Таким образом, правовое регулирование территориального устройства местного самоуправления началось с 1990 г. и видоизменило его от подчиненности первичного уровня муниципального управления и формирования по административно-территориальному принципу до самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения и формирования по муниципальным образованиям;
4. Определение организационной структуры муниципального управления в историческом плане имело следующие особенности:
1) на первом этапе изначально, согласно Закону СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», в систему местного самоуправления включались только местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, а также различные формы непосредственной демократии. С принятием в 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении» органами местного самоуправления стали местные Советы и местная администрация. В этот период исполнительно-распорядительные органы управления получили собственную компетенцию по решению местных вопросов, но в связи с сохранением советской системы оставались под контролем как Советов, так и вышестоящих администраций. Начавшая свое действие система сдержек и противовесов имела явный властный перевес по отношению к местным Советам;
2) на втором этапе правовое регулирование организационной структуры местного самоуправления осуществлялось посредством указного нормотворчества Президента РФ, который провел реформирование системы муниципального управления, органов власти на местах и выборных процедур. С роспуском местных Советов система сдержек и противовесов была разрушена. Вместо главы администрации появилось иное должностное лицо - глава местного самоуправления, избрание которого должно было осуществляться населением. В структуре местной власти глава местного самоуправления имел большие полномочия и явный перевес в начавшемся возрождаться механизме сдержек и противовесов;
3) на третьем этапе Федеральный закон № 154 закрепил и развил конституционные принципы формирования и организации деятельности местного самоуправления, подтвердив, что определение структуры органов муниципального образования осуществляется населением самостоятельно. Однако закон не запрещал главе местного самоуправления совмещать должности главы администрации и председателя представительного органа. В этом случает применение системы сдержек и противовесов исключалось практически полностью, а сам представительный орган больше превращался в совещательный. Кроме того, в законе отсутствовали единые требования к организации работы органов муниципальной власти, а также возможность их государственной регистрации;
4) на четвертом этапе правовое регулирование организационной структуры местного самоуправления осуществляется Федеральным законом № 131, который, определяя систему органов муниципального образования, в качестве обязательных институтов местной власти указал представительный орган, главу муниципального образования и местную администрацию. В состав органов местного самоуправления также могут входить контрольно- счетный орган, иные органы и выборные должностные лица, определенные уставом муниципального образования. Помимо этого, законом закреплены различные способы избрания как представительного органа, так и главы муниципального образования, что на предыдущих этапах практически не было регламентировано;
5. Правовое регулирование экономической организации местного самоуправления в различные исторические периоды характеризовалось следующим:
1) на первом этапе правовое регулирование осуществлялось законодательством СССР и РСФСР о местном самоуправления и о собственности, которое разграничивало экономическую и финансовую организацию местного самоуправления. В отличие от законов СССР, определявших муниципальную собственность как один из видов государственной, переданной административно-территориальным единицам, российские законы вкладывали в понятие муниципальной собственности иное содержание, как имущества и средств местных органов государственной власти и местного самоуправления;
2) на втором этапе до принятия Конституции РФ органы местного самоуправления в соответствии с указом главы государства получили возможность самостоятельного определения имущества, составляющего муниципальную собственность, из перечня, ранее утвержденного Верховным Советом РСФСР. В Конституции РФ были закреплены положения о муниципальной собственности, самостоятельности органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, формировании, утверждении и исполнении местных бюджетов, введения местных налогов и сборов;
3) на третьем этапе Федеральным законом № 154 было установлено единство экономической и финансовой организации муниципальной власти, введено понятие местных финансов, которые вместе с муниципальной собственностью, государственной собственностью, переданной в управление органам местного самоуправления, иной собственностью, служащей удовлетворению потребностей населения муниципального образования, составляли единую экономическую основу муниципального управления;
4) на четвертом этапе правовое регулирование экономической организации местного самоуправления осуществляется Федеральным законом № 131, который установил, что ее составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований. Несмотря на конституционное разграничение муниципальной собственности, местного бюджета, материальных и финансовых средств, а также осуществление правового регулирования экономических и финансовых отношений с участием местного самоуправления посредством разных отраслей права и различных юридических методов, закон при регламентации экономической организации местного самоуправления объединяет экономическую и финансовую составляющие и рассматривает их как общность финансово-экономической организации местного самоуправления, имеющей социальную направленность на удовлетворение потребностей населения муниципального образования;
6. Показатели, которые объективно измеряют эффективность работы муниципальных органов выработать сложно, так как некоторые из них имеют структуру, состоящую из иерархических уровней, выполняющую на территории сложные процессы социально-экономического развития. Недостаток верной исходной информации и трудность измерения некоторых критериев усложняют создание необходимых показателей для определения эффективности. Существующие научные методики оценки свидетельствуют о том, что для оценки эффективности местного самоуправления необходимо использовать систему различных показателей, поскольку ее определение является результатом анализа различных элементов, влияющих на принятие и реализацию управленческих решений. Оценка только тогда может быть объективной, когда применяется совокупность методик, каждая из которых вкладывает в понимание эффективности собственное содержание. При этом недостаточно только частных или локальных критериев, отражающих отдельные сферы управления; необходимо определение обобщающих критериев и показателей эффективности. На федеральном уровне такие показатели установлены Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 и дополнены Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317, которое, кроме того, утвердило две методики: методику комплексной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления.
7. Правовое регулирование мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления в Самарской области осуществляется тремя нормативно-правовыми актами Губернатора и Администрации Губернатора области, определяющими особенности мониторинга. Их принятие позволило назначить комиссию по рассмотрению и анализу результатов оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Самарской области, утвердить Порядок выделения грантов муниципальным образованиям по итогам оценки эффективности деятельности, Порядок организации и проведения оценки населением деятельности органов местного самоуправления, Порядок оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и Положение о текстовой части докладов глав местных администраций.
Как представляется, подготовленные выводы и предложения могут стать основой для дальнейших исследований вопросов правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
1. Подготовленные научным сообществом концептуальные основы муниципального управления стали базисом для формирования законодательных моделей местного самоуправления. В историческом плане при регламентации деятельности местных органов власти в России были применены положения обеих наиболее ранних теорий местного самоуправления: общественной и государственной. Только в середине 1980-х гг. появилась возможность обоснования новых концепций местного самоуправления, на основе которых должна была произойти смена модели управления местным хозяйством при трансформации советского социалистического государства в современное правовое демократическое.
Появились такие теории местного самоуправления как «теория социального обслуживания», определяющая основной задачей органов местного самоуправления обеспечение повседневной жизнедеятельности местного сообщества, «теория самоуправляющихся единиц как юридических лиц», основанная на том, что муниципальные органы, осуществляющие функции государственного управления на местах, имеют статус юридических лиц, учредителями которых являются местные территориальные сообщества, «политическая теория самоуправления», противопоставляющая должностных лиц местного самоуправления государственному аппарату, а также «теория дуализма местного самоуправления», обусловленная двойственностью природы муниципального управления. И каждая из этих теорий могла претендовать на то, что именно ее положения лягут в основу новой модели местного самоуправления, формировавшейся в начале 1990-х гг. в России;
2. Правовое регулирование территориальной, структурной и экономической организации местного самоуправления в Российской Федерации характеризуется одинаковой стадийностью, что связано с историческими процессами, происходившими в стране, и принятием, в основном, общих нормативных правовых актов.
3. Правовое регулирование территориального устройства местного самоуправления на различных этапах характеризовалось следующим:
1) на первом этапе правовое регулирование осуществлялось Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Законом РСФСР «О местном самоуправлении». Особенностью этапа стало то, что было осуществлено перенесение административно-территориального устройства субъектов РСФСР на территориальную основу местного самоуправления с сохранением соподчиненности первичных территориальных единиц вышестоящим. Кроме того, Закон РСФСР «О местном самоуправлении» содержал исчерпывающий перечень территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление;
2) на втором этапе в доконституционный период правовое регулирование территориального устройства местного самоуправления осуществлялось Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и прежним законодательством о местном самоуправлении в части непротиворечащей данному указу. Произошел отказ от районного типа формирования территорий в пользу поселенческого, но с сохранением права на объединение в районные и сельские округа. В конституционный период, согласно ст. 131 Конституции РФ, территория местного самоуправления напрямую не увязывалась с административно-территориальным устройством субъекта Федерации, но и не исключалась возможность такого построения территорий, оставляя право их формирования за региональными властями;
3) третий этап связан с принятием Федерального закона № 154, определившего, что территориальная организация местного самоуправления осуществляется по муниципальным образованиям. Однако, Федеральный закон № 154 не смог в должной мере осуществить правовое регулирование территориального устройства местного самоуправления, поскольку предоставленная возможность субъектам Федерации самостоятельно определять территорию осуществления местного самоуправления и наименования муниципальных образований столкнулась с проблемой финансово-экономического характера, что вызвало неравномерное развитие местного самоуправления на территории Российской Федерации;
4) на четвертом этапе правовое регулирование территориального устройства местного самоуправления осуществляется Федеральным законом № 131. Территориальный принцип организации местного самоуправления стал единообразным для всех субъектов РФ. Местное самоуправление осуществляется на территории городского или сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района либо внутригородской территории города федерального значения.
Таким образом, правовое регулирование территориального устройства местного самоуправления началось с 1990 г. и видоизменило его от подчиненности первичного уровня муниципального управления и формирования по административно-территориальному принципу до самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения и формирования по муниципальным образованиям;
4. Определение организационной структуры муниципального управления в историческом плане имело следующие особенности:
1) на первом этапе изначально, согласно Закону СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», в систему местного самоуправления включались только местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, а также различные формы непосредственной демократии. С принятием в 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении» органами местного самоуправления стали местные Советы и местная администрация. В этот период исполнительно-распорядительные органы управления получили собственную компетенцию по решению местных вопросов, но в связи с сохранением советской системы оставались под контролем как Советов, так и вышестоящих администраций. Начавшая свое действие система сдержек и противовесов имела явный властный перевес по отношению к местным Советам;
2) на втором этапе правовое регулирование организационной структуры местного самоуправления осуществлялось посредством указного нормотворчества Президента РФ, который провел реформирование системы муниципального управления, органов власти на местах и выборных процедур. С роспуском местных Советов система сдержек и противовесов была разрушена. Вместо главы администрации появилось иное должностное лицо - глава местного самоуправления, избрание которого должно было осуществляться населением. В структуре местной власти глава местного самоуправления имел большие полномочия и явный перевес в начавшемся возрождаться механизме сдержек и противовесов;
3) на третьем этапе Федеральный закон № 154 закрепил и развил конституционные принципы формирования и организации деятельности местного самоуправления, подтвердив, что определение структуры органов муниципального образования осуществляется населением самостоятельно. Однако закон не запрещал главе местного самоуправления совмещать должности главы администрации и председателя представительного органа. В этом случает применение системы сдержек и противовесов исключалось практически полностью, а сам представительный орган больше превращался в совещательный. Кроме того, в законе отсутствовали единые требования к организации работы органов муниципальной власти, а также возможность их государственной регистрации;
4) на четвертом этапе правовое регулирование организационной структуры местного самоуправления осуществляется Федеральным законом № 131, который, определяя систему органов муниципального образования, в качестве обязательных институтов местной власти указал представительный орган, главу муниципального образования и местную администрацию. В состав органов местного самоуправления также могут входить контрольно- счетный орган, иные органы и выборные должностные лица, определенные уставом муниципального образования. Помимо этого, законом закреплены различные способы избрания как представительного органа, так и главы муниципального образования, что на предыдущих этапах практически не было регламентировано;
5. Правовое регулирование экономической организации местного самоуправления в различные исторические периоды характеризовалось следующим:
1) на первом этапе правовое регулирование осуществлялось законодательством СССР и РСФСР о местном самоуправления и о собственности, которое разграничивало экономическую и финансовую организацию местного самоуправления. В отличие от законов СССР, определявших муниципальную собственность как один из видов государственной, переданной административно-территориальным единицам, российские законы вкладывали в понятие муниципальной собственности иное содержание, как имущества и средств местных органов государственной власти и местного самоуправления;
2) на втором этапе до принятия Конституции РФ органы местного самоуправления в соответствии с указом главы государства получили возможность самостоятельного определения имущества, составляющего муниципальную собственность, из перечня, ранее утвержденного Верховным Советом РСФСР. В Конституции РФ были закреплены положения о муниципальной собственности, самостоятельности органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, формировании, утверждении и исполнении местных бюджетов, введения местных налогов и сборов;
3) на третьем этапе Федеральным законом № 154 было установлено единство экономической и финансовой организации муниципальной власти, введено понятие местных финансов, которые вместе с муниципальной собственностью, государственной собственностью, переданной в управление органам местного самоуправления, иной собственностью, служащей удовлетворению потребностей населения муниципального образования, составляли единую экономическую основу муниципального управления;
4) на четвертом этапе правовое регулирование экономической организации местного самоуправления осуществляется Федеральным законом № 131, который установил, что ее составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований. Несмотря на конституционное разграничение муниципальной собственности, местного бюджета, материальных и финансовых средств, а также осуществление правового регулирования экономических и финансовых отношений с участием местного самоуправления посредством разных отраслей права и различных юридических методов, закон при регламентации экономической организации местного самоуправления объединяет экономическую и финансовую составляющие и рассматривает их как общность финансово-экономической организации местного самоуправления, имеющей социальную направленность на удовлетворение потребностей населения муниципального образования;
6. Показатели, которые объективно измеряют эффективность работы муниципальных органов выработать сложно, так как некоторые из них имеют структуру, состоящую из иерархических уровней, выполняющую на территории сложные процессы социально-экономического развития. Недостаток верной исходной информации и трудность измерения некоторых критериев усложняют создание необходимых показателей для определения эффективности. Существующие научные методики оценки свидетельствуют о том, что для оценки эффективности местного самоуправления необходимо использовать систему различных показателей, поскольку ее определение является результатом анализа различных элементов, влияющих на принятие и реализацию управленческих решений. Оценка только тогда может быть объективной, когда применяется совокупность методик, каждая из которых вкладывает в понимание эффективности собственное содержание. При этом недостаточно только частных или локальных критериев, отражающих отдельные сферы управления; необходимо определение обобщающих критериев и показателей эффективности. На федеральном уровне такие показатели установлены Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 и дополнены Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317, которое, кроме того, утвердило две методики: методику комплексной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления.
7. Правовое регулирование мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления в Самарской области осуществляется тремя нормативно-правовыми актами Губернатора и Администрации Губернатора области, определяющими особенности мониторинга. Их принятие позволило назначить комиссию по рассмотрению и анализу результатов оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Самарской области, утвердить Порядок выделения грантов муниципальным образованиям по итогам оценки эффективности деятельности, Порядок организации и проведения оценки населением деятельности органов местного самоуправления, Порядок оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и Положение о текстовой части докладов глав местных администраций.
Как представляется, подготовленные выводы и предложения могут стать основой для дальнейших исследований вопросов правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Подобные работы
- Правовая основа местного самоуправления в РФ: понятия, элементы, тенденция развития (РАНХ и ГС (алтайский филиал))
Курсовые работы, муниципальное право. Язык работы: Русский. Цена: 650 р. Год сдачи: 2019 - ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Магистерская диссертация, туризм. Язык работы: Русский. Цена: 5700 р. Год сдачи: 2018 - Правовая основа и понятие субъектов местного самоуправления в Российской Федерации
Магистерская диссертация, политология. Язык работы: Русский. Цена: 5500 р. Год сдачи: 2019 - Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации
Дипломные работы, ВКР, административное право. Язык работы: Русский. Цена: 4240 р. Год сдачи: 2021 - Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления
Магистерская диссертация, юриспруденция. Язык работы: Русский. Цена: 5500 р. Год сдачи: 2019 - Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления
Магистерская диссертация, юриспруденция. Язык работы: Русский. Цена: 4860 р. Год сдачи: 2019 - Территориальные основы местного самоуправления
Дипломные работы, ВКР, юриспруденция. Язык работы: Русский. Цена: 6100 р. Год сдачи: 2017 - Современные модели взаимодействия государства и местного самоуправления: опыт реформирования
Бакалаврская работа, юриспруденция. Язык работы: Русский. Цена: 5750 р. Год сдачи: 2017 - МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:
РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Бакалаврская работа, муниципальное право. Язык работы: Русский. Цена: 3850 р. Год сдачи: 2020
Заказать работу
Заявка на оценку стоимости
Это краткая форма заказа. После ее заполнения вы перейдете на полную форму заказа работы
Каталог работ (131176)
- Бакалаврская работа (31634)
- Диссертация (960)
- Магистерская диссертация (18527)
- Дипломные работы, ВКР (53400)
- Главы к дипломным работам (2110)
- Курсовые работы (9671)
- Контрольные работы (6188)
- Отчеты по практике (1308)
- Рефераты (1451)
- Задачи, тесты, ПТК (616)
- Ответы на вопросы (154)
- Статьи, Эссе, Сочинения (916)
- Бизнес-планы (49)
- Презентации (101)
- РГР (84)
- Авторефераты (РГБ) (1691)
- Диссертации (РГБ) (1879)
- Прочее (437)
Новости
06.01.2018
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
Помощь в выполнении учебных и научных работ на заказ ОФОРМИТЬ ЗАКАЗ
дальше»» Все новости
Статьи
- Где лучше заказывать диссертации и дипломные?
- Выполнение научных статей
- Подготовка диссертаций
- Подводные камни при написании магистерской работы
- Помощь в выполнении дипломных работ
»» Все статьи
Заказать работу
Заявка на оценку стоимости
Это краткая форма заказа. После ее заполнения вы перейдете на полную форму заказа работы
