Тема: Проблемы правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации

Актуальность работы. При всех сложностях рынка туристических услуг, которые не дают возможности утверждать, что это стабильно развивающаяся отрасль экономики, стоит отметить, что его объем достаточно значителен. По итогам 2018 года и первого полугодия 2019 основные показатели, характеризующие положение дел в туриндустрии, достигли уровня докризисного периода 2014 года. Так, в 2018 году, по данным Росстата, количество выездных туристов составило 41,9 млн. человек, а стоимость реализованных населению турпакетов - 303,7 млрд. рублей. Основываясь на этих данных, можно сделать вывод, что около трети населения нашей страны являются участниками правоотношений в сфере туристских услуг, только в качестве туристов.
Количество субъектов права в сфере туризма, осуществляющих предпринимательскую деятельность, неизменно растет в течение последнего десятилетия, на начало 2019 года оно составило 13674. Для сравнения, в 2010 году количество туристских фирм было на уровне 9133. Рост числа участников рынка не всегда свидетельствует о развитии отрасли, а для правового регулирования это может говорить и о растущем количестве потенциальных нарушителей права, особенно в условиях когда нет существенных требований к таким субъектам как турагент.
Помимо приведенных статистических данных, актуальность темы исследования связана и с большой подвижностью отрасли туризма, в том числе технологиями розничной реализации турпродуктов. По мнению международной исследовательской компании Skift туристы все чаще отдают предпочтение онлайн-сервисам для бронирования путешествий. В этой связи существует необходимость проведения анализа правовых норм туристского права в контексте гражданско-правовых норм о публичном договоре.
О сломе консерватизма в туристической отрасли говорит и банкротство туроператора «Tomas Cook» в сентябре 2019 года, осуществлявшего свою деятельность в условиях правовых норм и институтов Английского (общего) права. Большинство исследователей причин краха, в том числе и представители упомянутой выше компании Skift, связывают его в первую очередь с неспособностью адаптироваться под актуальные запросы потребителей, что лишний раз подтверждает наличие существенных изменений в структуре рынка туристских услуг.
Для обеспечения развития туриндустрии необходима надлежащая защита прав каждого из участников правоотношений, которую действующие нормы и институты в рассматриваемой сфере не могут гарантировать. Анализ законодательства в области туризма дает понять, что оно имеет ряд нерешенных проблем.
Среди проблем необходимо выделить отсутствие четкой формы и структуры правоотношений между туроператором и турагентом, турагентом и туристом, отсутствие четкого регулирования финансового обеспечения ответственности туроператора, неясность процедуры и последствий расторжения договора о реализации туристического продукта.
В отчете Верховного суда Российской Федерации о работе судов общей юрисдикции о рассмотрении гражданских, административных дел по первой инстанции споры, возникающие из правоотношений в области туризма не выделены в отдельную категорию дел. Такие дела учитываются в числе дел о защите прав потребителей, вытекающие из договоров в сфере торговли и услуг. В 2018 году в указанной категории рассмотрено 197283 дел, что составляет немногим более одного процента от общего количества. Для сравнения, в 2010 году их количество было на уровне 142236. При кажущейся незначительности количества дел наблюдается значительная положительная динамика, что дополнительно свидетельствует об актуальности выбранной темы.
В работах, посвященных исследованию проблем и перспектив правового регулирования отношений в области туризма, как правило, уделяют значительную долю внимания сравнению опыта нашего государства с наработанным опытом Английского права. Имея, на сегодняшний день, информацию о прекращении существования мирового символа организованного туризма - туроператора Томаса Кука, представляется более эффективным и целесообразным провести сравнительный анализ права в рассматриваемой области в нашей стране и странах романо-германской правовой семьи. Приведенные факты, определили выбор направления диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Рассматриваемая отрасль права в историческом процессе достаточно новая, как, впрочем, и любая другая в нашей стране, это обосновано сравнительно недавними преобразованиями в государственном строе Российской Федерации. Проблемы отрасли во многом связаны с необходимостью ее актуализации в то время, когда не окончен процесс ее формирования.
Первые научные работы в «рыночной» России, посвященные проблемам и особенностям правового регулирования туристской деятельности были написаны в конце 1990-х годов и позже.
Одним из первых исследователей, кто посвятил свою работу рассматриваемой теме, был Е.Л. Писаревкий, написавший диссертацию на тему «Правовое регулирование туристской деятельности» (Санкт-Петербург, 1999г.) [38], монографию «Туристская деятельность. Проблемы правового регулирования» (Владивосток, 1999г.) [39]. Помимо указанных работ, автору Е.Л. Писаревскому принадлежат научные статьи, связанные с правовым регулированием в туриндустрии.
Позднее, в российской науке вопросы регулирования рынка туристских услуг становились предметом исследования в ряде диссертационных работ: Соловьёв С.Л. Договор возмездного оказания услуг в сфере туристического обслуживания, М., 2006 [45]; Ган Н.А., Правовое регулирование деятельности по оказанию туристских услуг в Российской Федерации. Москва, 2008 [7]; Стригунова Д.П. Правовое регулирование международного туризма в РФ. Москва, 2009 [46]; Вольвач Я.В. Туристские услуги как объект гражданских правоотношений. Москва, 2010 [6]; Отческий И.Е. Защита прав потребителей в обязательствах по возмездному оказанию туристских услуг. Москва, 2012 [33].
Одной из последних диссертационных работ в данной области была «Гражданско-правовое регулирование договорных отношений в сфере туризма в России и Англии» П.С. Барановой (Москва, 2017г.). Эта работа более актуализирована к нормам права, исследуемой отрасти, так как с 2017 года в основные нормативно-правовые акты РФ, регулирующие отношения в области туризма, вносились только незначительные изменения [3].
Несмотря на значительный объем научных работ в рассматриваемой области, не в полной мере освещены вопросы правового регулирования деятельности и положения участников отношений - юридических лиц, «осуществляющих реализацию туристского продукта, сформированного иностранным юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем либо организацией, не являющейся юридическим лицом в соответствии с законодательством иностранного государства (далее - иностранный туроператор)».
Присутствие указанных участников правоотношений создают дополнительные риски незащищенности своих прав, как для туристов, так и для турагентов. При этом, в виду значительных технологических особенностей осуществления туристской деятельности, в видении автора, является недостаточным освещение выбранной темы в рамках исследований, посвященных общим проблемам правового регулирования того или иного вида правоотношений. Необходимо исследование указанных вопросов в контексте сформировавшейся практики реализации туристских продуктов.
Объект исследования. Правоотношения, возникающие при осуществлении туристской деятельности в России и странах романо-германской правовой семьи.
Предмет исследования. Правовые номы и институты, регулирующие отношения при реализации и оказании туристских услуг и продуктов в РФ и странах романо-германской правовой семьи. Материалы, свидетельствующие об особенностях правоприменительной и судебной практики. Исследования, посвященные данному виду правоотношений.
Цель исследования. Выявление несовершенств правового регулирования туристской деятельности в России на основе анализа нормативно-правой действительности, в том числе судебной и иной правоприменительной практики. Приведение сравнительно-правового анализа правовых норм в данной области в России и странах рома- германской правовой семьи. Разработка и внесение предложений по совершенствованию современного законодательства в области туризма.
Задачи исследования:
1. Изучение и сопоставление теоретических исследований в области гражданско-правового регулирования деятельности на рынке туристских услуг.
2. Проведение правового анализа и сравнения существующих норм и институтов права России и стран романо-германской правовой семьи.
3. Анализ смежного со сферой туризма законодательства РФ.
4. Определение правовой сущности исследуемых правоотношений, а также применяемые в законодательстве РФ, Франции и Германии термины на предмет их соответствия правовой природе соответствующих правоотношений и понятий.
5. Выявление правовых проблем, связанных с определением лиц, являющихся исполнителями по договору о реализации туристического продукта.
6. Разработка предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере гражданско-правового регулирования туристской деятельности, направленных повышение уровня защищенности прав всех участников правоотношений в рассматриваемой сфере.
Методологическая основа исследования. Исследование направлено на наиболее полное изучение исследуемых правовых норм и институтов как с точки зрения теории, так и в контексте практического применения, в связи с чем был выбран общенаучный диалектический метод. При подготовке материала для исследования применялся метод включенного наблюдения. Участие в рассматриваемой категории правоотношений с позиции турагента, позволило более полно сформировать представление об особенностях влияния существующих правовых норм и специфики их применения на степень защищенности прав в цепочке туроператор - турагент - турист. Практика, по мнению Михалкина Н.В. прежде всего, является источником, основой познания, его движущей силой, предоставляет познанию необходимый фактический материал, подлежащий осмыслению и теоретической обработке.
Методы исследования: сравнительно-правовой, аналогии, формально-юридический и логический анализы позволили провести параллель между правовыми нормами, действующими в России и странах романо-германской правовой семьи, в частности в Германии и Франции. В том числе, на основании выводов об особенностях регулирования отдельных направлений туристической отрасти в этих странах разработаны рекомендации по совершенствованию Российского законодательства в данной сфере.
Нормативно-правовая основа исследования. Нормативно-правовые акты Российской Федерации, Франции, Германии, международные источники права, затрагивающие нормативное регулирование туристской деятельности, судебная практика, вытекающая из правоотношений в данной сфере.
Теоретическая основа исследования представлена работами М.И. Абдулаева, Т.Е. Абовой, С.С. Алексеева, Е.В. Ахтямовой, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, А.А. Власова, Н.Д. Егорова, Г.Г. Иванова, А.И. Иванчак и других авторов.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно дополняет все имеющиеся на сегодняшний день научные исследования в области правового регулирования туристской деятельности. В том числе, определяет сущность и природу статуса, обязанностей и прав туроператоров и участников рынка, которые имеют право реализовывать туристические продукты, сформированные иностранными туроператорами.
Положения, выносимые на защиту:
1. В ходе исследования выявлены различные проблемы правового регулирования туристской деятельности в России: проблема разграничения ответственности туроператора и турагента. Туроператор или турагент должны нести ответственность за недобросовестное оказание туристских услуг. Также важно закреплять в правовом режиме турпродукта презумпцию гарантированности результата; отсутствие аттестации гидов и экскурсоводам, в результате снижается качество туристских услуг; различное толкование положений статьи 14 Закона о туристской деятельности; недостаточная урегулированность рынка туристских услуг действующим законодательством.
2. Для совершенствования правового регулирования туристской деятельности в России необходимо: изменение статьи 14 Закона о туристской деятельности: пункт 6 статьи 14 Закона о туристской деятельности изложить в новой редакции: «Наличие указанных обстоятельств подтверждается решением или рекомендацией Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или уполномоченного в сфере туризма федерального органа государственной власти»; статью 14 Закона о туристской деятельности дополнить пунктом 6.1 следующего содержания: «Решение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации об ограничении выезда граждан на территорию иностранного государства является решением, предусмотренным пунктом 6 настоящей статьи»; внедрение обязательной аттестации гидов и экскурсоводов; совершенствование норм образовательного законодательства в сфере туризма и гостеприимстве. Например, требуют внесения дополнений и изменений Приказы Минобрнауки России от 15 июня 2017 г. № 556 и № 558, устанавливающие, в частности, что в рамках освоения программы магистратуры выпускники могут готовиться к решению задач профессиональной деятельности следующих типов: организационно-управленческой, проектной, технологической, научно-исследовательской, педагогической. Выполнение подготовки специалистов невозможно без анализа и систематизации нормативно-правовых актов в указанной сфере деятельности; для дальнейшего совершенствования системы государственного регулирования туризма в РФ в качестве интегратора всех мероприятий государственных, региональных программ, национальных проектов, федеральных проектов, которые оказывают влияние на развитие туризма необходимо внедрение национального проекта «Туризм и индустрия гостеприимства».
Структура работы соответствует целям и задачам исследования и состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключение, список используемой литературы и список используемых источников.
Купить

Становление туризма как сферы требует взвешенного регулирования. Отмечено, что в иные исторические периоды отношение к туризму не всегда было однозначным, но с увеличением его финансовой составляющей государство стало стремиться к развитию объектов туристической индустрии и нормативному регулированию туристской деятельности. Предмет правового регулирования туризм многогранен и урегулирован нормами многих отраслей права, в то же время часть отношений в сфере туризма способна носить как правовой, так и самодеятельный характер, регулирующая роль права в данном случае сводится к установлению системы запретов, выражающих невозможность совершения деяний, нарушающих интересы личности, общества или государства. Правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется при помощи множества различных нормативно-правовых актов, такие как: Конституция Российской Федерации; Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»; Закон от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» и так далее.
Туриндустрия в настоящий период переживает помимо сложностей связанных со сложной эпидемической ситуацией, технологическую трансформацию, которая меняет подход туриста к процедуре приобретения туристских продуктов. Сложности в некоторой степени связаны и достаточно недавними изменениями в хозяйствовании всей страны. Необходимость актуализации законодательства настала в тот период, когда правовое регулирование туристской деятельности находилось в стадии формирования и адаптации к новой рыночной действительности.
Действующее сейчас в России туристское законодательство в целом отвечает международным реалиям и аналогам и соответствует общепринятым в ведущих туристских центрах мира нормам несмотря на то, что отдельные вопросы требуют совершенствования.
Тема системы государственного регулирования туризма как отрасли национальной экономики сегодня в основном является полем для дискуссий между практиками туризма и чиновниками различного уровня. В то же время у российских ученых, позиционирующих свои исследования в области управления развитием туризма в национальном масштабе, она не слишком популярна. Участники рынка при обсуждении насущных проблем правового регулирования в большей степени уделяют внимание защите своих собственных позиций и необходимым мерам поддержки со стороны государства, при этом защита прав туристов остается мало затронутой.
В ходе исследования выявлены различные проблемы правового регулирования туристской деятельности в России:
• проблема разграничения ответственности туроператора и турагента. Туроператор или турагент должны нести ответственность за недобросовестное оказание туристских услуг. Также важно закреплять в правовом режиме турпродукта презумпцию гарантированности результата;
• отсутствие аттестации гидам и экскурсоводам, в результате снижается качество туристских услуг;
• различное толкование положений статьи 14 Закона о туристской деятельности;
• недостаточная урегулированность рынка туристских услуг действующим законодательством.
Для совершенствования правового регулирования туристской деятельности в России необходимо:
• изменение статьи 14 Закона о туристской деятельности: пункт 6 статьи 14 Закона о туристской деятельности изложить в новой редакции: «Наличие указанных обстоятельств подтверждается решением или рекомендацией Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или уполномоченного в сфере туризма федерального органа государственной власти»; статью 14 Закона о туристской деятельности дополнить пунктом 6.1 следующего содержания: «Решение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации об ограничении выезда граждан на территорию иностранного государства является решением, предусмотренным пунктом 6 настоящей статьи»;
• внедрение обязательной аттестации гидов и экскурсоводов;
• совершенствование норм образовательного законодательства в сфере туризма и гостеприимстве. Например, требуют внесения дополнений и изменений Приказы Минобрнауки России от 15 июня 2017 г. № 556 и № 558, устанавливающие, в частности, что в рамках освоения программы магистратуры выпускники могут готовиться к решению задач профессиональной деятельности следующих типов: организационно-управленческой, проектной, технологической, научно-исследовательской, педагогической. Выполнение подготовки специалистов невозможно без анализа и систематизации нормативно-правовых актов в указанной сфере деятельности.
• для дальнейшего совершенствования системы государственного регулирования туризма в РФ в качестве интегратора всех мероприятий государственных, региональных программ, национальных проектов, федеральных проектов, которые оказывают влияние на развитие туризма необходимо внедрение национального проекта «Туризм и индустрия гостеприимства».
Купить